第一章 政府购买服务的理论与实践发展

在新公共管理之风的带动下，公共服务供给机制的变革在世界范围内铺开，各国都在尝试打破过去政府对公共服务供给的垄断，以提高公共服务供给的效率与质量。在完全私有化与政府大包大揽两个极端之间，人们寻找到了一条更为温和的道路——作为公私合作的一种形式，政府向社会组织购买公共服务的模式开始进入大众的视野。

所谓政府向社会组织购买公共服务（Purchase of Service Contract，以下简称POSC），就是从传统的政府直接供给公共服务变成采取公开招标或是财政拨款的方式，把公共服务的各种项目交给社会上有资质的机构组织，然后根据组织提供服务的质量和数量支付相关费用（王浦劬、萨拉蒙，2010）。POSC一般以弱势群体为服务对象，其承接主体以非营利组织为主，但也不乏私营企业（萨拉蒙，2008）。在美国，政府采用POSC模式提供公共服务，涵盖的领域包括就业培训、寄养服务、家庭咨询、青少年辅导、住房救济、老年人日间照顾、外来劳工健康评估等。这些内容不同于政府对自身需要的物品和服务的采购，也不同于垃圾采集、街道保洁等硬服务（hard public service），是一种人类服务（human service）或社会服务（social service）（Salamon，2002）。

这一模式率先在欧美发达国家产生并推广，到20世纪90年代末，我国开始零星出现政府向社会组织购买公共服务的案例。上海最早使用了这一模式。浦东新区社会发展局在1995年为罗山街道居民建立了休闲中心，为了提高中心的管理效率，发展局不再单纯依靠街道办事处和居委会等传统的社区管理组织，而是采用了协商的方式将项目委托给上海基督青年会，联合居委会、街道办来共同管理。2000年上海再次率全国之先，在养老服务领域开始了政府向社会组织购买服务的实践，在6个区的12条街道展开了试点。

在此之后，我国其他地区的一些城市也开始了POSC的实践探索，公共服务购买的内容逐渐增加，范围扩展到医疗卫生、教育培训、计划生育、就业与社区服务等领域。比如，南京市鼓楼区于2003年推出由政府购买、民间组织负责运作的“居家养老服务网”工程，由民间组织“心贴心社区服务中心”为独居老人提供居家服务。2004年，上海市政府再次迈出改革的新步子，将外包服务的范围扩大到了一些管理性的社会工作上，三家民办非企业性质的社团组织“自强公共服务总社”“新航社区服务总站”“阳光社区青少年事务中心”正式挂牌成立。通过政府购买服务，三个组织聘用社会工作者，分别承包了上海的禁毒、社区矫正、区青少年事务的管理工作。2005年，政府购买服务进入了医疗卫生、文化旅游与市政领域，比如，无锡市政府除了购买养老服务，还先后外包了十多种项目，包括养老机构、结核病防治、污水处理、环卫工作、城市绿化、市内设施养护、路灯养护以及文化旅游等。深圳市政府于2007年发展了三家社会服务机构，分别是鹏星社会工作服务社、深圳慈善公益网以及社联社会工作服务中心，成为深圳市开展相关实践的重要试点，三家机构涉及的服务范围也比较广泛，包括社区建设和矫正、社会救助和福利、医疗卫生、青少年事务、人口计生、家庭婚姻等。2011年以后，政府购买公共服务进入了国家政策层面，中央制订了相关的政策文件和行政法规，政府购买服务逐步进入制度化、规范化和法治化的发展轨道。国务院办公厅在2013年9月发布了《政府向社会力量购买服务的指导意见》，要求“到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度”。

政府向社会组织购买服务不仅能够完善政府的治理手段，还能够充分彰显国家治理的现代化程度。在POSC模式得到大力发展，各级政府对其寄予厚望的同时，我们必须认识到它并非无所不能，只有在制度条件满足其发展需要时，POSC才能真正展现它的价值，实现效率、民主、有效治理与政府责任的目标（刘舒杨、王浦劬，2016）。由于地方实际情况存在差异，各地政府相继出台了很多具有地域特色的各类指导意见和实施办法，对POSC的范围、流程、监管与评估等作出具体规定，逐步使其实践规范化。在创新社会治理的大背景下，政府购买公共服务的模式已经成为公共服务发展的中流砥柱。但总的来说，我国仍处在POSC的起步与尝试阶段，各种实践探索主要集中于大中城市，内容上也比较传统，主要落在社区矫正、养老以及青少年救助等领域。