大变局: 晚清改革五十年(俞敏洪、罗振宇推荐)
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“如果我们有一百个赫德”

有流传的说法称,“英国人赫德控制下的晚清中国海关基本上杜绝了贪腐,是大清帝国唯一没有贪污腐败的衙门”。 20 完全没有贪污腐败,当然是夸张的说法。不过,自19世纪60年代起,晚清海关确实长期对外维持着廉洁的形象。

聘用洋人管理海关的来龙去脉,已如前文所述。这当中其实也包括对清廉的期待。具体执行此事的总理衙门大臣文祥,曾对英国代表威妥玛如此说道:“中国人不行,因为显然他们都不按照实征数目呈报。”他还拿上海道台薛焕举例,指责他“近三年来根本没有报过一篇(上海海关的)账”。 21

文祥的指责不是虚言。在聘用洋人管理海关之前,关税是“承包”给地方的,地方只管缴足中央的定额,定额之外横征暴敛的数额,从来无人知晓。时人估计,中央拿到的定额,不到地方实际横征暴敛总额的十分之一。洋人入主海关之后,降低了税率,砍掉了大量不合理税目,关税收入却跃居中央财政收入的第二位。1910年的年税收入总额高达3450余万两海关银,而在1861年,这个数字只有区区500万两。收入的激增,与机构的廉洁机制有极大关系。

洋人执掌海关后,对华人员工多有歧视。比如以洋员垄断管理层,同职级洋员薪资远高于华员,洋员职级晋升速度也比华员快很多……1900年后,民族主义情绪高涨,这些歧视政策屡遭舆论批评,海关内部华员也多次发起有组织的抗争。但在清廉这个问题上,当时内外舆论基本上都是认可的,比如1933年《申报月刊》刊文抨击海关歧视华员,却也承认:“海关为客卿管理之最大成绩,即税收确实奉公,人员廉洁自持,几鲜营私舞弊之恶习。” 22 受歧视的华员,也留有多种口述回忆资料。这些资料显示,他们“(虽然)经历了自主前后的海关,却对外人代管并无恶感,并一致认为海关优良制度的建立,系因吸收了各国精华……同时这些早一两代的人士,常撇开行政权的归属不谈,从效率和纪律着眼,认为洋人掌权的时代,优于国人(指国民政府时代)当家”。 23

海关档案也是一个佐证。据统计,1854年至1870年,内班职员181名,有81人因考核不合格而去职,其中涉及贪腐者,仅1人而已。 24

简言之,自晚清到民国,洋人管理下的中国海关,在廉洁方面确实有着很好的口碑。这种廉洁口碑,是由英国人赫德在担任海关总税务司的半个世纪(1863—1908)里实现的。

其实,赫德维系中国海关廉洁的办法并不复杂。说白了不过两条:一是独立的监督机制;二是人性化的薪酬福利体系。

独立的监督机制,包含了如下内容:

一,架构上,海关独立于清廷其他部门,与腐败的清廷官场隔离。总税务司赫德向清帝国高层直接汇报,海关内部只听赫德之命。各海关的主要管理职位不用华人,其中一个重要理由是洋人不怕清廷地方官的干预和施压。

二,海关内部引入独立的监察制度。赫德抛弃传统的中式记账法,引入英国当时最先进的会计、审计、统计制度。这套制度,当时在英国也才实行了十年左右。这个制度引进之后,在海关内部做假账就变得很困难了。

三,海关外部存在独立的“监督力量”。清廷的权力部门(包括中央朝廷与各省督抚)与列强在华使领馆(按条约,海关部分收入需用来偿还对列强的赔款),都对海关关税的收入与去向密切关注。1900年之后,民族危机加重,民族主义日益高涨,民间舆论将洋人执掌中国海关视为耻辱,也时刻盯着海关有无丑闻。 25

人性化的薪酬福利体系,包含了如下内容:

一,引入细致的考核制度。以年终考绩为例,各栏目分类很细,如“品行”一栏分为“才能、诚信、机敏、勤勉、服从、指挥能力、智力、干练、能否得人尊敬、性情、礼貌”等项。各海关主管调换频繁,而考绩表严禁主管留底。若有主管不如实填写,总税务司署只需参照其他主管历年的考核情形,即可发现端倪。考绩优异者将获得1—6个月不等的额外薪金。

二,拟定了合理的职级晋升制度。海关职位级别很多,职级晋升以资历为主要参照标准(另有两成空缺供择优提拔),与薪酬密切相关;服务到一定年限,还将获得额外的年薪。如此,员工可以清晰地预估自己的收入和职业前景。对未来拥有正向预期,可以大幅削弱人违法贪腐的欲望。

三,高薪酬和丰厚的养老金。自晚清到民国,海关职员的薪俸水平,可以说是政府机关当中最高的,至少是同级别政府职员薪俸的两倍以上。非但如此,赫德还引入中国最早的养老金制度。这是一笔非常丰厚的报酬,与职员的操守直接挂钩,若被发现有渎职、贪污行为,将被开除,养老金一分也拿不到。这种高薪,使海关经费占到海关税收的10%左右(同期英美各国约为4%—5%)。对优厚福利待遇的珍惜,也可以大幅削弱人违法贪腐的欲望。 26

赫德曾对总理衙门大臣文祥解释,自己之所以设计这样的廉洁机制,是因为他不相信中国人所说的“人性本善”。他觉得人性本恶,所以有必要提升职员贪腐的风险和成本。

有些文章与著作在谈到近代海关的廉洁时,也会提到赫德本人的操守,认为赫德起到了重要的表率作用。其实,海关的廉洁机制对赫德的约束力很有限。他是海关的最高权力,内部监察不了他,外部(如清廷)也没有监察他的专业能力。所以也存在另一种声音,对赫德及其亲信秘书金登干(James Duncan Campbell)是否清廉提出质疑。比如有学者发现,1878年,赫德去巴黎出差和度假,委托金登干找了一栋带花园的洋房,半年租金高达5万法郎,相当于清政府驻伦敦使馆1年7个月的房租。金登干有故意抬高房价,从中拿回扣的嫌疑;金登干在中国海关任职期间,曾违规收取佣金,且致信赫德商议“如何用公事方式花费掉”。也有资料称,赫德在中国工作期间积攒了100万英镑的资产,年收入10万—17万两白银,已远超出他的工资收入,“这么大的数字不贪污是挣不来的”。 27

不过,上述质疑尚难成为定论。

其实,赫德个人是否贪腐不是关键。他治下的晚清海关之所以能长期维持廉洁的名声,主要是制度的力量,而非赫德个人的道德感召。可惜的是,面对革新吏治的建议,恭亲王当年的回应却是:

如果我们有一百个赫德,我们就采纳。 28