第二节　发展规划的功能与内容

一、发展规划的功能[2]

（一）综合协调功能

发展规划的编制和实施，需要统筹兼顾、综合协调各方面的经济利益，妥善处理国家长远的、全局的目标和短期的、局部的目标之间的关系；保持社会总供给与总需求基本平衡、促进经济结构优化、提高国民经济整体素质和效益，综合协调生产、建设、投资、消费、进出口之间的平衡关系，协调各产业、各地区经济的发展，协调国家重点建设的资金来源和投向，从而实现国民经济主要比例关系的基本平衡，以保证经济和社会发展战略、目标、任务的实现。

（二）信息导向功能

发展规划特别是国家层面的总体规划，集中展示了政府对未来国内外经济社会发展环境、发展趋势的分析和把握，提出了经济社会发展战略、目标、重点任务，明确了产业结构和区域经济结构调整优化的方向以及相应的政策，对微观经营主体在市场竞争中自主进行生产、建设和经营决策，提供了具有权威性和整体性的宏观经济环境和政策信息，因而对全社会的经济活动具有极其重要的信息导向作用。

（三）政策指导调节功能

党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，要“使市场在资源配置中起决定性作用”；同时，要正确履行政府职能，“更好发挥政府作用”，提高政府治理能力和水平。发展规划既有强制性、约束性的内容，也有导向性的内容，是各级政府更好地履行公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责的重要依据。各级政府通过制定和实施发展规划，更好地正确履行自身的职能，有利于促进经济社会全面协调可持续发展。

（四）引导资源配置功能

在充分发挥市场在资源配置中决定性作用的同时，国家仍有必要通过对其直接掌握的公共资源的计划配置，引导、带动全社会资源的市场配置，以弥补和矫正市场的短期性、波动性、盲目性。国家集中掌握的公共资源主要有：财政预算资金和其他财政性资金、政策性金融、国家外汇储备和重要资源储备等。这些公共资源虽是通过计划配置，但在具体运作上必须充分尊重市场经济规律。

二、发展规划的内容

（一）分析发展条件

规划的发展条件分析，是制定规划的依据和前提，主要包括发展环境、发展基础、存在问题等方面的分析，既要客观评价发展中面临的有利条件，也要深入剖析经济社会发展中存在的隐患和矛盾，准确把握规划期内需要着力解决的突出问题。重点是要依据国家总体发展战略，结合地区发展的实际情况，全面总结上一时期规划的实施情况，认真分析世情、国情、区情变化的新趋势和新特点，准确把握区域发展面临的新情况和新问题，特别是要把阻碍规划实现的各种不利因素和风险表述清楚，为进一步提炼出规划的理念、目标、任务等规划内容打下坚实的基础。

（二）确立发展理念

规划理念是规划的“灵魂”。规划理念主要体现在指导思想、发展方针、指导原则和规划思路中，决定着其他的规划内容。基于对规划发展环境和突出矛盾的判断，确立切合实际的指导思想，并通过科学的提炼反映未来的发展理念、发展思路和主要目标，无疑是整个发展规划中最为核心的部分。在规划编制中，要针对国内外发展环境变化的新特点，结合区域发展实际，提出规划发展的理念和思路。党的十八大进一步确立了科学发展观的指导地位，在发展规划中要把科学发展观以人为本的核心，全面、协调、可持续发展的基本要求和统筹兼顾的根本方法，作为改进和提高各类规划的指导思想，落实到规划的各个方面和各个环节，引领经济社会健康持续发展。党的十八大提出，建设中国特色社会主义事业总体布局由经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”拓展为包括生态文明建设的“五位一体”，这是总揽国内外大局、贯彻落实科学发展观的一个新部署。

（三）确定发展目标

规划提出的发展目标，是发展规划的核心。发展目标是规划中期或期末所要达到的结果，反映某一特定区域或行业的发展蓝图。规划目标的提出，要紧扣主题、切实可行、功能多元。在目标设置上，不仅要有发展性的目标，也要有约束性的目标；不仅要有时间性的目标，也要有空间性的目标；不仅要有定性的目标，也要有定量的指标。综合发展目标需要通过一系列的具体指标来细化体现。指标是制定相关政策、部署相关工作、安排相关投资的重要参考，也是对规划进行评估的重要依据。目标与指标的区别在于：目标的包容性更强、更有原则，既可以是定性的，也可以是定量的；而指标则是目标的具体化和量化。例如，“资源利用效率显著提高”是发展目标，为了落实这一目标，可以设置的具体指标有单位地区生产总值能源消耗降低和控制一次能源消耗总量、单位工业增加值用水量降低、农业灌溉用水有效利用系数提高、工业固体废弃物综合利用率提高等。

（四）部署主要任务

规划期的主要任务，是政府贯彻规划指导思想和实现规划目标的重要抓手。主要任务中，要强化行动纲领的内容，突出战略性，使得规划真正成为各方面的行动依据；强化空间均衡的内容，以增强规划对区域开发的约束；强化政府履行职责的内容，成为政府工作的依据；强化社会发展的内容，把促进人口有序流动和合理布局放在重要位置；强化资源环境保护的内容，根据资源环境的条件，确定经济发展的规模和产业结构的选择。任务是分层次的，如“促进区域协调发展”是方针或目标，其核心任务是推进形成主体功能区；下一层级的任务是构建城市化战略格局、生态屏障格局和农业生产战略格局等“三大战略格局”；再往下的任务，如构建生态屏障格局，就要实施具体的重点项目，如推进实施青海三江源生态保护、建设京津风沙源治理、全国五大湖区湖泊水环境治理等一批重大生态工程。

（五）明确保障措施

为保障发展规划的实施，需要强化规划的法律地位，综合运用法律、行政、经济和科技等多种手段，切实加强规划管理，引导社会力量，保障规划的顺利实施。在市场对资源配置发挥决定性作用的前提下，总体规划应尽可能阐明政府将如何通过完善体制、健全法治等，为市场主体创造良好的宏观环境、体制环境、政策环境和市场环境。逐步调整行政手段的运用，更多地采取符合市场经济规律和国际惯例的经济、法律手段，更多地发挥经济杠杆调节经济运行的作用。根据不断变化的国内外经济形势，注意把握宏观调控的力度、节奏和时机，增强调控的预见性、针对性和有效性。例如，在推进主体功能区规划实施时，就要通过区域发展政策，比如财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口政策、环境政策等，完善绩效评价和政绩考核机制来保障。