1　导论

1.1　社会主义初级阶段政府投资目标和范围

党的十六大明确指出我国已经初步建立了社会主义市场经济的框架，下一个二十年，我国要完善社会主义市场经济。在市场经济的条件下，竞争是基本机制之一，“看不见的手”在配置市场资源和收入分配方面发挥着不可替代的作用。但是，“看不见的手”要充分发挥作用，必须有完全竞争的市场为条件。在现实社会中，这一条件不仅在发展中国家不存在，即便在发达国家也不完全具备，在相当范围内市场是会失灵的。此外，有一些社会经济目标（如公平分配等），单靠市场机制是无法实现的。这时，政府通过各种干预活动，增加整个社会的福利，项目投资就是重要的政府干预手段之一。政府的经济建设总目标是创造公平的社会环境，保障经济社会长期可持续发展。因此，政府通过投资项目对社会经济干预的目标为：

（1）满足国家战略发展的需要。国家投资首选方向是对国家发展有至关重要作用的战略性项目，这些项目为当前和今后提高国家在世界市场的竞争力、占领高科技产品的前沿阵地、保卫国土安全等方面发挥重要作用。

（2）满足社会可持续发展的需要。保持国家经济建设快速、持续、健康地发展，需要社会各个方面协调发展，如教育、卫生、文化等产业，同时，“在不超出维持生态系统涵容能力的情况下，改善人类的生活质量”。

（3）保证社会公平。公平是社会各阶层、各群体的共同要求。国家必须为各类群体提供公平生存与发展的机会。当经济发展使一部分群体受益的时候，要避免或防止使过多的群体受损，或要对受损群体给予合理的补偿。必要时，政府通过项目投资缓解区域或社会群体间的社会经济发展差距。

（4）关注弱势群体的发展。社会成员发展不平衡是客观存在，持续提高社会全体公民的生活水平、实现共同富裕是政府的责任。政府通过投资项目或在项目投资时考虑为弱势群体提供最低生活质量保障。

根据以上目标和市场失灵的范围，政府项目投资主要有以下一些领域：

（1）自然垄断项目。自然垄断是指在某些行业中，需求和供给的条件使得只由一个企业来进行生产时的成本最低。在许多市场中，竞争并不存在；在另一些市场，竞争无效率。有些生产过程能从规模经济中受益，即单位生产成本随着产量的增加而下降。例如供电，在人口密集地区，通过统一的电网供电比各家各户自己发电效率要高。当规模经济存在时，大企业的效率要高于小企业，而企业一旦形成垄断，就有可能产生效率的损失，因此需要政府参与投资或加以规制。容易形成自然垄断的项目主要有公用设施（public utilities）项目，如供水、供电、供气等项目。

（2）外部效果显著的项目。市场是通过价格的变化来影响企业和消费者的经济利益和决策的，但是现实中存在一种情况，不通过价格的变动就直接作用于他人的经济利益，这种情况在经济学里称为外部性（externalities，或称外部效果）。森林可以降低空气中二氧化碳的含量，但对于森林的所有者来说，虽然他们承担了植树和护林的全部费用，却不能因森林给社会带来的这一效益而收费。在其他的一些情况下，项目可能会使用一些资源，但却并不付费。结果，它可能产生出超过社会需要的结果。例如，一个石油化工项目的生产有可能导致邻近区域的旅游价值的减少。这种从局部角度出发的费用与社会费用之间的差异，会导致项目的市场投资规模大于社会的需要。

外部性的存在，使价格机制不能传递出为获得效率的正确信息，正外部性显著的领域将出现民间投资的不足，因此需要政府对投入的补充，如农业、水利、通讯、教育、卫生、环境治理和部分交通运输等项目。

（3）提供公用物品（public goods）的项目。民间部门通过市场提供的所有商品或服务都具有一个重要特征：供应商能够向那些想消费或享用这种商品（服务）的人收费，同时可以根据消费或享用的多少收取不同的费用并获得利润。这类商品称为私用物品（private goods），在消费时具有所谓排他性和竞争性的特征。与其相对应的公用物品不具有这两种性质，也就无法通过市场来配置这方面的资源。如国防、社会治安、公共设施、环境保护等是由社会成员共同享用的，一个人消费这种物品不会影响其他任何人的消费，同时也无法排除不付费的人消费。民间部门通常都会避开提供公用物品，即使生产这类物品，民间部门通常也会收费过高，而产量则过低。比如，净化大都市的空气对整个城市有很大益处，但是没有民间部门的企业会去做这件事情，因为他们无法从这项服务中收费，因此需要由政府负责投资和组织实施。

（4）关注弱势群体的项目。从政治与道义的角度来说，减少贫困是政府的职责。完全竞争的市场均衡是一个帕累托最优，但可能具有明显的不公平：一些人得到的太多，而另一些人则太少。得到的太少的群体（城市或农村的低收入群体）如果明显增加，一方面会影响他们的生活水平与生活质量，另一方面会造成社会的不安定。扶贫、增加就业是政府投资项目要考虑的领域。

（5）具有战略意义的大型项目。作为一个国家全体人民的代表，公共部门能够支配的资源比任何单个的民间部门机构都多，因此，它可以承担那些大型的、具有战略意义的项目。这些项目或所需要的投资量超出了民间部门的财力范围；或项目风险太大，民间投资无力承担项目失败的风险；或者投资回收的时间太长；或者出于领土完整和安全以及减少地区间经济发展差异的考虑。显然，政府必须承担这些项目的发起和建设，而不论这些项目提供的产品是私用物品还是公用物品。

（6）资源性产品项目。为保证资源合理利用以及人类社会可持续发展，各类矿产土地等不可再生资源，以及水资源、森林等可再生资源，必须由政府规划开发，特许使用。

（7）关系国家经济命脉的项目。十六大报告明确指出，“必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济。发展壮大国有经济，国有经济控制国民经济命脉，对社会主义制度的优越性，增强我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力，具有关键性作用”。为保证国有经济在国民经济中的地位，国家有必要持续进行战略性投资，控制关键产业部门，维持一个适当的总量。

（8）高风险、高投入的高新技术及基础研究项目。风险大的高新技术由于不确定性比较大，并具有公用性和外部性的扩散效果。民间投资显然是不足的，因此需要政府资金的支持。