第9章 改善财政的措施
玄宗在整顿吏治的同时，采取措施改善国家财政。
玄宗即位的前一年，即景云二年，右散骑常侍魏知古进谏中讲到当时财政匮乏的情况，他说：“今风教颓替，日甚一日，府库空虚，人力凋弊，造作不息，官员日增。今诸司试及员外、检校等官，仅至二千余人，太府之布帛以殚，太仓之米粟难给。”[81]这种情况，在太平公主干政时很难改变。诛灭太平之后，玄宗罢免员外官、试官和检校官，固然于澄清吏治有益，同时也缩减了官吏俸禄的供给，减轻了国家财政的压力。为了进一步改善国家财政状况，针对干扰财政最严重的问题，玄宗采取了三项措施。
第一项措施是禁抑奢靡。中、睿两朝，奢靡成风。皇室贵族、达官贵人都纵情享乐，无不穷奢极欲。安乐公主有一条用鸟的羽毛织成的裙子，价值一亿。裙上织绣的花卉鸟兽，精细小巧，富有立体感，从不同的角度或时间看，颜色都变化不同。安乐公主造百鸟毛裙，百官、百姓家争相效仿，以至“山林奇禽异兽，搜山荡谷，扫地无遗，至于网罗杀获无数”[82]。可见社会奢靡的风尚。贵族们大量消费的金钱，来源于掠夺百姓和鲸吞国库财产。玄宗为了禁抑奢靡之风，开元二年六月，将宫内的珠玉、锦绣等服玩，集中在殿前焚毁。紧接着，七月初十下制：“乘舆服御，金银器玩，宜令有司销毁，以供军国之用。其珠玉、锦绣，焚于殿前。后妃以下，皆毋得服珠玉锦绣。”两天之后，十三日，又下敕令：“百官所服带及酒器、马衔、镫，三品以上，听饰以玉，四品以金，五品以银，自余皆禁之。妇人服饰从其夫、子，其旧成锦绣听染为皂，自今天下更毋得采珠玉、织锦绣等物，违者杖一百，工人减一等。”同时，还撤销了两京织锦坊。由于封建统治阶级生活奢靡的主要内容和标志，就是追求珠玉珍宝、锦绣罗绮等高档的奢侈性消费品，他们在这方面浪费的大量人力、物力和财力，于社会生产和经济的发展毫无益处，玄宗禁止无节制地生产和使用珠玉锦绣是有利于抑制奢靡之风的。
封建统治阶级生活奢靡的另一种表现形式就是厚葬。他们不仅要在人世间过豪华奢侈的生活，也希望在死后继续生活得奢侈豪华。所以，陵园务求精美，墓穴务求宏大，陪葬务求丰富，丧礼务求隆重。亡者子女，也往往以丧葬奢厚为忠孝，以俭薄为吝惜，甚至倾家荡产，在所不惜，这也助长了厚葬的风气。宰相姚祟对此颇不以为然，他认为：“死者无知，自同粪土，何烦厚葬，使伤素业。”[83]玄宗在开元二年九月颁布《禁厚葬制》，指出厚葬无益，为害甚多。“宜令所司据品令高下，明为节制：冥器等物，仍定色数及长短大小，园宅下帐，并宜禁绝，坟墓茔域，务遵简俭，凡诸送终之具，并不得以金银为饰，如有违者，先决杖一百，州县长官不能举察，并贬授远官。”[84]
玄宗即位之初，对抑制奢靡的重要，认识清醒，也能够身体力行。他旰衣宵食，勤于为政。公务的繁忙，对于制约他追求生活上的享受起了一定作用。但生活奢靡是封建统治阶级的本性，他们能够暂时抑制却无法根除这种欲望，只要环境和条件适宜，这种欲望就会迅速膨胀。玄宗也不例外。开元四年，有胡人劝他派人出海寻求珠翠奇宝、灵药和善医之妪，玄宗遂命监察御史杨范臣和胡人一起出海。范臣说：“陛下前年焚珠玉绵绣，示不复用，今所求者何以异于所焚者乎！”在范臣的劝谏下，玄宗引咎自责，打消了派人出海的念头。这件事说明他在下令禁抑奢靡的时候，内心仍然有追求享乐的欲望，但他以国事为重，可以克制私欲。所以，司马光在评论玄宗出宫廷内珠玉锦绣焚毁一事时说：“明皇之始欲为治，能自刻厉节俭如此，晚节犹以奢败，甚哉，奢靡之易以溺人也！”十分慨叹禁抑奢靡的困难。
第二项措施是沙汰僧尼。武则天时代以来，佛教迅速发展。中宗、韦后都热衷于兴建佛寺，私度僧尼；他们所建佛寺，数量极多，规模壮丽，大者费用百数十万，小者也要三五万，所费竟在千万以上。兴建佛寺的巨额费用，最终还是出自百姓的赋税。辛替否曾对中宗说：“是十分天下之财而佛有七八，陛下何有之矣！百姓何食之矣！”[85]此语虽有夸张，还是反映了滥建佛寺对国家财政和群众生活带来的严重影响。不仅如此，寺院宗教活动的大量费用，也向百姓搜刮，“化诱所急，切于官征。法事所须，严于制敕”。这笔费用成为人民身上的沉重负担。随着佛教的发展和寺院的兴建，僧尼的数量巨增。由于僧尼享有免缴赋税和免服劳役的特权，富户强丁、奸诈恶人因此千方百计挂名佛寺，剃度为僧，逃避赋役。皇亲国戚、达官贵人也倚仗权势私置佛寺，私度僧尼，隐占大量人丁户口，以增加私产收入。于是，国家征税的对象迅速减少。其后果是“造寺不止，费财货者数百亿，度人无穷，免租庸者数十万，所出日滋，所入日寡”，国家府库怎么能不空虚？睿宗时，情况并未好转，“天下滥度僧尼道士女冠并依旧”[86]。睿宗为给两个女儿金仙、玉真公主修建道观，大兴土木，耗资达百万缗之多。
鉴于佛教势力的膨胀危及国家财政和人民生活，姚崇在“十事要说”中就提出“凡寺观宫殿，臣请止绝建造”的要求。开元二年正月，姚崇又向玄宗进言，提出了沙汰僧尼的建议，他说：“佛图澄不能存赵，鸠摩罗什不能存秦，齐襄、梁武，未免祸殃。但使苍生安乐，即是福身，何用妄度奸人，使坏正法。”姚崇是具有朴素唯物主义思想的。他借鉴历史，从后赵、后秦的皇帝大兴佛法，广建寺院、广度僧尼，终于免不了国破身亡的命运，来揭露佛教那套虚假骗人的东西，论证抑制佛教、沙汰僧尼的正当性，颇具说服力。玄宗完全同意和接受了姚崇的意见，下令有司沙汰天下僧尼，即对僧尼的身份进行检查考核，以不合条件而令其还俗的僧尼有一万两千多人。二月十九日，下令“自今所在毋得创建佛寺，旧寺颓坏应葺者，诣有司陈牒检视，然后听之”。严禁创建新寺院，对旧寺院的维修也要严加管理。七月，又下令“禁人间铸佛、写经”。玄宗这一系列抑佛的诏令，煞住了建寺造佛、滥度僧尼的歪风，有利于改善国家财政状况。
玄宗还专门下过一道《禁百官与僧道往还制》。因为佛教势力的膨胀，不仅在经济上影响国家财政，在政治上也是一个不稳定因素。武则天时的僧人薛怀义，中、睿两朝的胡僧慧范，都以干预朝政而著名。玄宗起兵诛韦，僧人普润、道士冯处存等都曾参与其事。在僧尼道士与百官的交往中，往往妄陈祸福，容易引起事端，所以玄宗下令“自今已后，百官家不得辄容僧尼等至家，缘吉凶要须设斋者，皆于州县陈牒，寺观然后依数听去”[87]，禁止百官与僧尼道士私自往还，既有利于遏止佛教势力的发展，也有利于政治局势的稳定。
第三项措施是改革食封制度。唐代的食封有两种，即食封（亦称食邑）与食实封。食封的户数是与一定爵位相应的，没有具体的经济利益和特权，是虚封。食实封则相反，它和爵位的关系不大，实封家能得到与实封户数相应的物质财富与经济特权。当实封家数目不多和封户数量有限时，对国家财政影响不大，如果实封家的数量巨增，他们分割国家赋税的数量相应增加，就会给财政带来困难。中宗时期，“滥食封邑者众”，实封家由唐初的二三十家增至一百四十余家，入实封家的庸调绢是一百二十万匹，政府收入则多不过百万匹，少则七八十万，出现了“国家租赋，太半私门，私门则资用有余，国家则支计不足”[88]的反常现象。
玄宗即位之后，由于在连续不断的政变中，一些实封家被杀，特别是像太平公主、安乐公主、武三思等实封户多、丁高、地好的封家在政变中被消灭，使封家和封户的数目都有所下降，食封问题对财政的干扰略有缓解，但并没有完全解决。玄宗亲眼看到了中宗时代食封问题的严重和食封制度的弊病，因此对食封制度进行了改革。
首先，玄宗削减了封家的实封户数和丁数，减少了他们对国家赋税收入的分割。贞观时规定，“亲王食封八百户，有至一千户，公主三百户，长公主加三百户，有至六百户”[89]，高宗时，由于沛、英、豫王和太平公主为武则天所生，实封数开始突破太宗的定制。中宗时食封数更无限制，相王与太平公主均食实封至万户，韦后所生安乐、长宁公主各食实封四千户和三千五百户。新都、宣城、定安三公主各食实封一千三百户。开元初，玄宗仅给公主食实封五百户，致使“公主等车服殆不给”。群臣一再请求为公主加封，玄宗说：“此辈何功于人，顿食厚封，约之使知俭啬，不亦可乎！”[90]不予增加。直到开元十年（722），公主始封千户，诸王及长公主一般赐封二千户，虽比太宗时有增加，但比中宗时就减少很多了。
按唐制，封户封丁数也有限制，“凡封户，三丁以上为率”。[91]中宗时，相王、太平、长宁、安乐公主封户皆“以七丁为限”，他们所占的封户是“高资多丁”或“富户”，所得封物也较一般封户为多。玄宗规定，封户“通以三丁为限”[92]，限制了实封家占有的封丁数，使封建国家的收入增加了。
其次，玄宗改变了封物征收的办法和数量。按旧制，封物征收允许代表封家的国邑官司和代表封建国家的州县官司“执帐共收其租调”[93]，封物不进入封建国家财政收支的数额之内，直接流入封家。封家对封物的征收，不仅是对国家赋税的分割，而且是对国家征收赋税的权力的分割。封家派出前往征收封户封物的属吏、奴婢，往往挟势显威，凌突州县，敲诈勒索封户，除收取封户应缴纳的封物外，还要额外索取“裹头”“中物”，使封户不胜其侵扰，“为封户者亟于军兴”[94]，弄得有些封户破产逃亡，使社会经济发展受到干扰、破坏。
玄宗取消了封家直接向封户征收赋税的权力，使食封成为单纯的赋税数量的分割。开元初，玄宗令封物的授受分两级进行。三百户以上的封家，其封物随庸调送入京师，在京由太府寺、赐坊领受。三百户以下的封家，其封物由州县征收，封家须持户部符到州县领取。州县“征未足闻，封家人不得辄到出封州”[95]。到州县领取封物的封家，虽然他们是封家中实封较少、势力也较小的，但他们沿袭旧例，对州县和封户仍有侵扰。天宝六载（747）有关部门奏请：“准长行旨，三百户以下，户部给符就州请受，……今缘就州请受，有损于人。今三百户以下，尚许彼请，公私之间，未免侵扰，望一切送至两京，就此给付，即公私省便，侵损无由。”[96]因此，三百户以下的封家，其封物也改在京领受。这就彻底切断了封家与封户之间的直接联系，把封物的授受纳入国家赋税和财政收支的范围内。要做到这一点，从开元初到天宝六载竟花了三十多年。
由于封户“皆以课户充”，封物就是课户缴纳的租调庸。按旧制，封物的数量，“准其户数，收其租调，均为三分，其一入官，其二入国”[97]，“入国、邑者收其庸”[98]。就是说，封户租调的三分之一，归封建国家，三分之二归封家，庸则全部归封家。玄宗在开元十一年五月十日敕令：“请诸食实封，并以三丁为限，不须一分入官”[99]，限制了封家占有封丁数，却放弃了国家征收封户三分之一租调的权力，把封户缴纳的租庸调全归封家，在封物的数量上对封家作了让步。
再次，玄宗修改了实封的继承法。实封是可以世袭的，按照继承法，“诸食封人身殁之后，所得封物，随其男数为分，承嫡者加一分，至玄孙即不在分限。其封总入承嫡房，一依上法为分者”[100]。即封物的继承，子、孙、曾孙三代是一个周期，至玄孙代，封物要全部归回嫡长玄孙（即承嫡房），“一依上法为分者”，再开始一个新的继承周期，而玄孙代的其他人，不再享有分食封物的权利。在这样的继承序列中，封户总数不会减少。玄宗虽然没有改动继承的顺序和方法，却屡次下诏削减继承中的食封数。
（1）“（开元）四年（716）三月十八日，宰臣奏对：‘诸国请自始封至曾孙者，其封户三分减一。’制可之。”[101]即自始封至曾孙一个继承周期之后，封物全入嫡长玄孙时，封户数量较始封数削减三分之一；
（2）“（开元）二十二年（734）九月敕，诸王公以下食封薨，子孙应承袭者，除丧后十分减二，仍具所食户数奏闻。无后者，百日后除。诸名山大川及畿内县，并不封”；[102]即在食封开始继承时，就削减十分之二。
（3）天宝六载（747），户部认为继承法有不合理之处，“若如此，则玄孙诸物，比于嫡男，计数之间，多校数倍，举轻明重，理实未通。望请至玄孙以下，准玄孙直下一房，许依令式，余并请停”[103]。因为封家嫡男要和诸男分食封户，而嫡长玄孙则食全部封户，所以，嫡长玄孙较嫡男所食封户多，户部认为这种现象不合理，建议嫡长玄孙可继续依法承袭上代的封户，其余玄孙不仅不能承袭封户，而且也不能将停止承袭的封户归给嫡长玄孙，这样，嫡长玄孙的封户数量就会少于嫡男。
玄宗对食封制度的改革，收回了封家向封户征收封物的权力，把食封完全纳入国家赋税制度和财政收支之中，使封家不再成为直接干预社会经济生活的势力。他对封家的封户数和丁数的削减，以及对食封继承法的修改，都使封家分割国家赋税收入的数量减少，有利于改善国家财政状况。从食封制度演变的历史看，玄宗的改革有重要的意义。食封制度有悠久的历史，从西周到唐代已存在了一千多年。在封建社会中，食封制度发生过两次大的变革。一次是汉武帝对食邑制度的改革，他取消了诸侯王对土地的直接占有和治民的权力，只给他们保留了衣食租税的特权。汉武帝改革的重要意义在于他结束了从西周以来食邑制度和土地占有制度的联系，使食邑制度不再成为孕育封建割据势力的温床，从而加强了封建专制主义的中央集权。汉武帝的改革也有不足之处。元人马端临指出：“盖古之所谓诸侯即后之所谓守令，然自汉中叶以后，王侯之与守令始判然为二，承流宣化而实有治人之责者，守令也。食租衣税而但袭茅土之封者，王侯也。……王侯于所受封之郡邑，既无抚字之责，而徒利租赋之入，于是一意侵渔，不顾怨讟，为封户者，甚于征行，非百姓之利也。”[104]马端临指出的封家食租衣税的弊病，在中宗时代暴露得非常清楚。食封制度另一次大的变革就是玄宗的改革。唐代封家对于国家征收赋税的权力的分割，是食封制度在“裂土封国，共享天下”的原本含意中残留的痕迹。玄宗的改革，抹掉了这个残留的痕迹，使食封制度不再能够独立于国家赋税制度之外，不再能对社会政治和经济产生巨大的影响和作用，这不仅对改善国家财政是必要的，而且对于进一步加强封建专制主义的中央集权也是十分必要的。