美国对中国的金融制裁：可能与应对
——兼论深层破解新时代主要矛盾之道
陶士贵[1]
（南京师范大学）
一、美国未来对中国可能实施的金融制裁
（一）美国利用国际储备货币发行国的货币霸权地位，通过操控汇率、利率等手段，对持有巨额外汇储备资产的中国实施财富掠夺
从国际货币体系发展史看，只有国际金本位制度在其游戏规则中对货币发行做了约束，规定：“发行货币和铸币必须以黄金为准备，而且将本国银行存款的增长与本国可运用的黄金储备相联系。”（麦金农，1993）但当英镑实际充当国际货币时，便产生了滥用其特权的冲动，纸币信用的过度扩张促成恶性通货膨胀，最终使国际金本位制崩溃。而在后来的布雷顿森林体系和牙买加货币体系中均无对国际储备货币发行国发行货币的限制。国际货币基金组织宗旨中根本没有对国际储备发行国发行货币的任何约束。这造成国际储备货币发行国利用其特殊的地位，过度发行货币，形成巨额财政赤字和货币贬值，实际上是对外汇储备持有国的一种不公正的财富掠夺，相当于货币战争。这尤其以美国为甚。美国目前的政府债务已超20万亿美元，未来还可能继续增加。这对持有美国国债最多的中国而言，资产若缩水，相当于遭到财富掠夺。
（二）美国对中国停止偿付对外债务或变相赖债
停止偿还对外债务，指的是债务国运用国家主权，单方面拒绝偿还到期的债务，主要有两种方式：不履约和赖账。不履行外债合约是指债务人明确告知债权人，因其无行为能力或没有意愿，从而宣布停止履行偿债义务。赖账是指债务人否认对外债务的存在，从而拒绝承担偿债的义务。一般而言，直接赖账对借款国的信用影响极大，因而国际金融市场上很少发生，但变相赖账可能出现，如利用国际货币规则制定权的修改变相赖账。从某种意义上来讲，布雷顿森林体系的崩溃，美国不能按原协定的价格兑换黄金，就是最大的债务违约或赖债行为。从历史视角看，中国持有美国巨额的国债和其他债券资产，并不能排除美国违约或赖债的可能性。
（三）借口危害美国的国家安全，对中国冻结或没收官方、企业或个人海外资产
由于在国际上拥有军事霸权、政治霸权、经济霸权和货币霸权，美国可以根据自己的偏好去制定一些相应的游戏规则。事实上，从货币金融史上可以看出，美国曾采取冻结敌对国在美国的美元资产的办法，进行货币打击。如1950年朝鲜战争爆发之后，美国政府根据《与敌国贸易法》相关内容，对新中国在美国境内的一切资产予以冻结，这对战争状态下整个国家和战争进程的影响是相当巨大的。
美国近年来已对伊拉克、伊朗、利比亚、俄罗斯、朝鲜等国实施过资产冻结等制裁措施，在未来，当中美关系由于经济贸易往来、军事、台海关系等事件发生冲突，甚至爆发局部战争，美国最有可能在经济上“先发制人”，即采取措施冻结或限制兑付中国包括香港和澳门在美国的美元资产，甚至可能利用美国的货币霸主地位，要求世界其他国家予以同样的制裁，在经济命脉上予以致命的打击。更令人担忧的是，美国很可能实施突然袭击，在两国关系交恶前，宣布中国为“无赖国家”或 “邪恶国家”，在中国毫无准备的情况下对中国的海外资产予以冻结。这对中国而言，是一种严峻的挑战，且很难提前防范。
（四）美国携其盟友或国际机构冻结或取消向中国的企业或金融机构融资
冻结或取消预期应得的双边援助款项，或是国际货币基金组织、世界银行等国际金融机构的信贷或商业融资，成为一种重要的金融制裁手法，往往针对的是被制裁对象的财政或大型项目融资。彼得森国际经济研究所经济制裁研究小组的研究表明，在美国作为制裁国的140个案例中，有80%的案例单独使用了融资方面制裁，而非与贸易制裁相结合（霍夫鲍尔等，2011）。正像对待伊朗的做法，一旦中美出现较大冲突，美国很可能像对待伊朗一样，联合其盟友、胁迫第三方或国际金融机构对中国的指定企业、银行或个人限制国际融资，达到恶化我国投资环境、提高融资成本，进而切断我国被制裁对象的国际资金供应、扰乱金融秩序的目的。
（五）切断中国被制裁对象获取美元能力和使用美元渠道
当前世界上70%以上的贸易通过美元完成，对美国而言，美元成为其影响和控制世界经济金融体系极其重要的工具和手段。一旦中美出现剧烈冲突，美国很可能动用美元的霸权，一方面美国可通过自身金融权力截断我国获取美元的能力，另一方面美国可通过自身在国际货币体系中的霸主地位，要求国际金融组织机构停止对中国提供美元结算及其他金融服务。与此同时，很可能会像对待伊朗那样，切断中国使用美元渠道。美国可能会通过“环球银行间金融电讯协会”（SWIFT）和“纽约清算所银行同业支付系统”（CHIPS）切断中国使用美元的通道，使其无法进行使用美元转账、支付、结算等经济金融活动。由此带来的冲击可能比资产冻结还要深远。
（六）不排除美国通过发行新货币废除旧货币，来对持有巨额美元资产的国家进行掠夺
货币权力是一国极其重要的一种主权，货币的发行、替换、制度变革均属一国的币权。
从朝鲜实行的币制改革可以看出，政府通过发行新币代替旧币，实际上是政府对广大民众的一种财富剥夺。朝鲜政府决定从2009年 11 月 30 日开始，原来的朝鲜货币停止使用，更换成新货币，旧货币和新货币的兑换率是 100∶1。但由于改革方案不完善，不但没有解决高通胀问题，反而使市场价格体系混乱，特别是对中产阶级造成致命打击，很多人通过正当途径获得的财富一夜间消失殆尽。若是国际储备货币发行国实行新旧货币更替，则是对持有该种国际储备货币国家的一种赤裸裸的财富掠夺。
实际上，国际储备货币发行国也并非不可能采取这一手段。据俄罗斯《消息报》（2008年12月3日）报道，美联储前主席伯南克曾表示可能会使用“非常手段”来应对国际金融危机。这个“非常手段”就是美元大幅贬值，而且在美洲大陆可能将出现新的货币。伯南克曾表示，通过汇率影响美国经济已没有任何效果，美国经济还在持续恶化，美国所需美元的唯一来源只剩下印钞机了。在此情况下，其他国家为了拒绝承担相关后果，也会宣布货币贬值，那时美国印出来的都是一些没有价值的钞票，其结果就是美元急剧贬值。美国曾经在“汇率”方面做过手脚。1971年，美元实际上是世界储备货币，但黄金“非货币化”后，美元的发行失去了“货币锚”，也没有了任何的约束力。美国“双赤字”（贸易赤字和财政赤字）的经济结构和日益增多的政府债务负担，越来越成为套在美元身上的“绞索”，美国会千方百计寻求解套。值得特别关注的是，2010年美国计划实行北美货币——亚梅洛（Amero），地区包括加拿大、墨西哥和美国。欧元区这一单一货币区的形成和发展，恰恰给美国提供了现实的解套路径。设若美国实行发行新货币按一定比例兑换旧货币，则对持有美元资产最多的中国打击最大，美元资产将可能成倍缩水。
二、应对之策
（一）改革外汇储备管理体制，坚持外汇储备管理的安全性、流动性和收益性统一
《中国人民银行法》第四条规定：中国人民银行履行下列职责，其中第（七）条规定持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备。实际上中国人民银行拥有黄金、外汇储备所有权和经营管理权的双重权利，不利于两权分离，也不利于风险的防范和化解。
因此，须抓紧改革现行外汇储备的管理体制。从国际来看，各主要经济体如美国、欧元区、英国、日本、韩国等，普遍采用双层次的储备管理体系，财政部及其所属的外汇平准基金构成了外汇储备的主体，管理权属财政部，动用储备干预外汇市场的决策及储备管理的指引意见均由财政部确定。而中央银行则依据财政部拟定的原则和指引，负责对外汇储备进行日常经营管理。这一管理架构，说明外汇储备经营管理体系实际上是一个多部门协调的决策执行过程，核心在于战略决策和策略执行两者是适当分离的，相应起到权力制衡作用。各主要经济体的储备管理以高度流动性为基本要求，在其基础上才追求盈利性的目标。在储备风险管理方面，主要经济体普遍采用了基于内部模型法的全面风险管理，对投资经理的选择、投资基准回报的确定以及相应的纠偏计划越来越市场化，并定期对外汇储备的风险状况进行压力测试，保障储备在极端环境下的安全性问题。这种引入全面风险管理框架的趋势值得借鉴。
可行的做法是，一方面，将一部分长期放置于央行账户的中央财政资金购买外汇储备，将人民币资产转化为外汇资产，当然这部分资产所有权归财政部所有；另一方面，可以借鉴成立国家主权财富基金——中国投资公司的做法，由财政部发行相应的人民币特别国债，用以置换剩余的外汇储备资产，这部分人民币特别国债由中央银行认购。后一种做法，实际上是优化了央行资产负债表，改变了过去将外汇储备资产作为人民币发行的基础，而转向大量持有政府债券，既增强了央行货币政策的独立性和自主性，也有利于央行公开市场业务操作的开展。财政部所拥有的外汇储备投向建议分成三大块：80%委托中国人民银行进行日常的经营管理；10%用于建立更多的国家主权财富基金，分散投资；10%委托给关系密切的国家或地区，建立外汇资产信托管理机制，即委托国际其他机构进行经营，而不放在官方储备账户中，防止被敌对国家在极端情况下冻结或没收。这样，外汇储备的经营权与管理权适当分离，激励约束机制得以建立。
改革外汇储备的生成机制，积极推进“藏汇于民” “藏汇于企”的策略。完善银行的意愿结售汇制度，将一部分官方资产转化为民间资产，减轻官方储备过多持有的压力，防止受到国外的制裁或攻击。这一政策的调整，并不影响一国的国际清偿力。因一国的国际清偿力=官方储备+政府对外借贷能力+金融机构和居民持有的外汇资产数，数额并没有多大变化，只是结构得以调整。
拓宽外汇储备的功能和作用。将现有巨额的外汇资产由货币储备一部分转为战略物资储备；一部分转为人才储备和能力储备；一部分通过本外币置换或掉期交易，用于金融稳定和社会稳定，如可向金融机构注资、并购等，消除“外汇储备幻觉”（陶士贵，2009）。
充分发挥我国外汇储备委托贷款办公室的作用。为不断创新外汇储备运用方式，国家外汇管理局于2012年6月成立了外汇储备委托贷款办公室，尝试更多元、更市场化的外汇储备运用方式，支持金融机构服务实体经济发展和“走出去”战略。可以通过更多的国有大型金融机构将外汇储备按市场化原则和条件科学安排和合理运用，提高外汇储备的使用效率和效益。
（二）从全面、系统的战略高度深度分析外汇储备风险成因，构建切实可行的外汇储备安全管理框架
1.适时出台《外汇资产管理法》，依法构建外汇储备日常风险管理框架
至今为止，国家对外汇管理方面的成文法规仍然是1996年发布、2008年修订的《中华人民共和国外汇管理条例》，而且尚未上升到国家法律的层面。目前我国尚未启动相应的法律或法规对外汇储备管理进行专门指导与有效约束。建议结合我国巨额外汇储备管理实际，借鉴国外经验做法，适时出台《外汇资产管理法》，对外汇储备资产使用的原则框架、使用决策程序、投资方向及数额、收益分配等从国家法律层面进行相应的约束和规范。同时，为保护我国境外资产的安全，国家外交、国防、金融、商务等领域的主管部门应建立常规的信息沟通渠道和危机预警机制，及时互通信息并协调对策，把境外资产保全作为处置危机的重要考虑因素。
2.建立健全中国外汇储备安全评估与预警指标体系
鉴于美元在中国外汇储备中所占比重最高，有必要有针对性地选取美国的经济指标，综合利用国内外统计数据和公开信息，对美国债务负担变化对中国外汇储备造成的重要影响因素进行综合分析和客观评价，并在此基础上建立适用于中国外汇储备安全管理的评估与预警指标体系（陶士贵、吉莉，2013）。
3.对正常状态下的外汇储备风险进行分类管理，有针对性地采取风险管理措施
利率风险方面，鉴于当前主要经济体货币政策出现分化，美联储在2014年10月宣布退出量化宽松政策（QE），并于2015年12月首次加息，意味着美国市场上预期利率和资金收益率将上升，美元债券市值下跌，一些跨境流动的资金将从外国回流美国。对我国而言，可能意味着资金的流出和外汇储备的下降，应防止外汇储备大幅下降，通过吸引外资、降准等措施缓解资金外流。汇率风险方面，因我国外汇储备长期相对集中于美元资产，须严防美国惯用的货币霸权国特权策略，通过铸币税与“汇率大棒”、规则话语权与“世界警察”、否决权与“金融惩罚”、货币攻击等多种手段并施，进行赤裸裸的金融掠夺的伎俩。当务之急是要借人民币加入特别提款权（SDR）之机，对内大力深化金融和汇率改革，建立流动性较强的资本市场，积极推进人民币国际化和汇率市场化。隐性违约风险方面，由于美债上限提高后长期债务信用风险进一步加大，应在期限结构多层次化的同时减少长期债务，增加短期债务、大宗商品持有量以及对供应商持有的股权，尽可能降低风险。
（三）构建外汇储备冲突与危机应对机制，有效防范国外金融制裁
1.强化外汇储备应急预案和管理，严密提防国际主要储备货币发行国利用中国巨额外汇储备培植反动力量进行敌对活动乃至颠覆国家政权活动
当前，由于美国政治和军事阻挠的现实存在和持续干扰，多年来一直困扰中国主权和统一大业的台湾问题、南海主权争端等敏感问题，在美国的操纵和炒作下，不可排除会演化为一定程度的政治危机乃至局部军事冲突。我国更应提起高度警觉的是，美国可能勾结日本等国，以种种借口联合冻结中国巨额的海外资产，并培植和资助反政府力量进行敌对活动乃至从事颠覆国家政权活动。因此，要站在国家安全的战略高度，及早摸清、掌握和把控对方的干扰及颠覆图谋，在各类纠纷和冲突中争取积极主动，未雨绸缪，防患于未然。为减少所持外汇储备资产对美元的过度依赖，在一定程度上减持美元资产，并择机增持其他外汇资产，而在调整币种结构的过程中必须审慎选择。同时，作为配套措施，可借鉴俄罗斯的做法，对中央、政府及各部委办局有决策权的高级官员除需要海外资产登记并限期调回外，对高级别官员在海外读书的子女及家属也须进行登记，在极端情况下要及时回国，以免受制于人。
2.从地缘政治角度出发，综合考量外汇储备中美国及其盟国货币结构
首先，介于英国与日本和美国的军事同盟关系以及种种敏感微妙的国际关系，对日元和英镑的投资必须三思而后行；其次，2008年的美国次贷危机与其后发生的欧洲主权债务危机已经证明了美国与欧洲在经济金融领域具有千丝万缕的联系，再加上欧债危机后欧元的脆弱和不稳定性，对欧元的增持更须保持谨慎和适量；最后，加大对SDR及周边国家自由兑换货币的投资力度，切实推动外汇储备多元化进程。
3.适时增持黄金储备，并限期将留存海外的黄金储备调回国内
尽管牙买加货币体系实行黄金“非货币化”，黄金本身具有流动性和收益率偏低、持有黄金的机会成本较高的特点，但不可否认的是，黄金是最可靠的保值手段，在出现国际政治经济动荡时，黄金更是最理想的财富化身；黄金储备完全是一国主权范围内的事情，可自动控制，不受任何超国家权力的干预；其他货币储备具有“内在不稳定性”，须受承诺国家或金融机构的信用和偿付能力的影响，债权国往往处于被动地位，远不如黄金储备可靠（裴平等，2006）。因而，在权衡各种因素的情况下，可将一部分外汇储备置换为黄金储备，以实现风险对冲的目的，防止受制于储备货币的发行国。同时，借鉴国外的经验和做法，将一部分留存在美国等海外的黄金储备运回国内保管，以确保国家资产的安全。
4.适时实施反制裁，以最大限度保护中国海外资产
在外汇储备币种分散化、储备资产分散化、存放地点分散化的同时，还应变被动为主动，采取一些积极的防御措施。改革开放40年来，许多发达国家通过持续不断的外商直接投资，在我国积累了巨额的存量资产。在军事冲突等特殊时期，我国可以将这些存量资产作为增加敌对国冻结我国外汇储备的一种“反制措施”，从而增加其冻结我国外汇储备的成本，促使其民间对政府的这种政策进行抵制（姜波克等，2006），从而最大限度保护中方的利益和主权。我国还可采取市场化手段，将持有的美元通过国内民族企业购买在华的美国公司，相当于以美元资产“置换”美国在我国公司的资产。据专家测算，外资企业在华投资收益大约3万亿美元，若能转换其中50%的部分，则可非常显著地降低或抵消外汇储备因美联储超发美元及操纵汇率等手段而带来外储缩水，以及外资未来可能大规模从我国撤离的风险，进而改善中资企业经营环境，培育和壮大民族经济，提升国家安全（江涌，2011）
5.建立健全我国金融制裁的法律体系和机构体系
美国的金融制裁程序烦琐，手段专业。美国为金融制裁构建了一套法律体系，该体系囊括了成文法、总统决议及财政部规章。2011年10月29日全国人大常委会通过的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，授权国务院公安部门和国务院反洗钱行政主管部门对恐怖活动组织和恐怖活动个人的资金或其他资产采取冻结措施，从而创建了我国的资产冻结行政制裁制度。在此基础上，可借鉴美国的经验，进一步补充和完善行政冻结制度，在适当时机考虑通过立法程序授权国务院主管机关，为维护国家安全和其他核心利益或为履行相关国际义务，颁布行政命令以冻结特定个人和实体在我国境内的资产，采取公开、透明和法制的方式针对外国金融制裁宣示和运用反制措施，以起到威慑的效果。另外，充分发挥我国作为安理会常任理事国的作用，努力限制金融制裁的滥用，避免将对一国政府资产和企业法人及个人的资产冻结逐步演变为安理会的常态化制裁措施，进而影响国际经济与金融交往及正常秩序。
（四）改革国际货币体系，削弱美元霸权
1.充分发挥国际金融组织特别是国际货币基金组织的作用，修改和完善国际货币基金组织的职能、基金份额和投票权等规则
因应国际经济金融发展潮流，中国应不失时机地参与和推进货币体系多元化，有效规避国际金融市场波动带来的风险，更为重要的是，对削弱美元霸权和“货币陷阱”有着重要的现实意义。一是以国家战略利益为准绳，积极推动国际货币基金组织和世界银行改革。当前要以G20机制为主要平台，积极推动国际金融体系改革，进一步提高我国在两个国际金融组织中的份额和话语权，努力创造有利于我国及广大发展中国家平稳发展的良好国际经济金融环境。当前要抓住人民币加入SDR篮子的有利时机，扩大在国际货币基金组织（IMF）的影响力和话语权，争取包括中国在内的发展中国家的权益。二是创造条件，扩大SDR在国际间计价结算、市场交易和外汇储备中的地位和作用，逐步形成超国家主权的单一全球货币，提高整个国际货币体系资金运行的效益和效率，改变个别国家独享货币霸权的局面。三是以金融稳定理事会、巴塞尔银行监管委员会等国际金融组织为平台，全面参与国际金融标准和规则的制定。在通过上述国际金融组织发出“中国声音”，为有关国际金融准则的形成做出积极贡献的同时，充分借鉴国际金融改革成果，通过推进实施国际标准促进国内金融改革，提升我国金融业稳健标准。四是以亚洲基础设施投资银行和金砖国家开发银行为契机，为提升国际金融话语权提供强有力支撑。上述事件不仅能增强金砖国家在国际金融事务上的话语权，亦能从另一个侧面进一步推动世界银行和IMF的改革。中国应进一步促进与相关国家间的相互结算与金融互动，加强相互之间的协同与合作，减少对美元“货币陷阱”的依赖，提升新兴市场在国际金融体系中的话语权和自身的金融软实力。
2.培育扶持民族信用评级机构，确保我国在国际金融市场上的话语权
我国应将加快发展民族信用评级机构作为国策，并纳入国民经济与金融发展规划，促进社会信用体系发展，使国家信用评级业与我国经济社会发展同步。中国是美国国债的最大债权国，也是世界第二大净债权国，如果没有评级话语权，我国巨额海外资产的安全就会受到不利影响，也很难拥有人民币国际化进程中的市场定价权。因此，争取国际评级话语权是保护国家核心利益的需要。对此，我国应制定特殊的政策和措施，扶持民族信用评级机构成长壮大，具体可选择二至三家有发展潜质的民族评级机构，给予重点扶持，使其发展成为有国际影响力的评级机构，本国的资产由本国的评级机构评定，从而改变受制于人的格局。
（五）大力推进人民币国际化，掌握国际金融市场的主动权
逐步推动人民币成为国际计价结算货币、国际投资交易货币和国际储备货币，已成为国家战略。这也是提升我国在国际金融市场话语权、防范国外金融制裁的重要环节。当前，人民币国际化既面临良好的机遇，也面临诸多挑战，需客观看待、冷静分析、稳妥推进。首先，要审时度势，充分利用好人民币国际化面临的难得机遇。从国际层面看，当前国际货币体系已经暴露出危机频发、国际收支严重失衡、汇率失调等系列问题，改革现有以美元为主导的国际货币体系、消除美元“货币陷阱”的呼声日渐高涨（陶士贵等，2015）。目前欧洲多国已经或正在寻求使用除美元以外的其他货币进行交易和结算，美元一家独大的地位因此受到了一定程度的挑战，而这种挑战可能会进一步持续扩大。从国内层面看，中国多年的经济发展积累了支撑人民币国际化的相应实力。中国已上升为全球第二大经济体，尽管经济下行，但仍能维持相对于其他国家较高的经济增速。人民币逐步成为受国际社会欢迎的货币，在国际货币市场交易日趋活跃，成为全球第二大的贸易融资货币、全球第五大结算货币。立足亚太区，率先实现人民币在亚洲区域内的崛起，在最大限度节约成本的前提下积累经验，为走向国际货币打下坚实基础。同时，要清醒地认识到人民币国际化还面临美元“货币陷阱”等诸多挑战。当前人民币国际化面临的挑战主要来自国际层面。一是发达经济体相继开展的经济与政治联盟给人民币国际化带来影响。美国试图建立美国、欧盟、日本等国的零关税区，甚至谋求创建自由贸易区。二是美、欧、日、英、加及瑞士六大国际央行于2013年达成的长期多边货币互换协议，也不可避免地形成对正在崛起的人民币的“掣肘”效应。三是当前国际经济形势纷繁复杂，美联储正处于“紧缩”通道，而日欧等主要经济体则仍然实施量化宽松政策，国际货币政策严重分化，使人民币国际化进程面临更多困扰。
为此，在推进人民币国际化进程中，必须遵循“既不失时机，又积极稳妥”的原则，稳步推进人民币跨境交易和结算、适时扩大货币互换。逐步完善人民币跨境交易系统，扩大范围和影响力。抓住“一带一路”、亚洲基础设施投资银行、丝路基金等建设时机，在国际大宗商品如石油、天然气、铁矿石交易中使用人民币。进而削弱美元霸权地位（陶士贵等，2016），争取更多的主动权，防范和主动应对国外的金融制裁和攻击。
[1] 陶士贵，南京师范大学商学院教授、博士生导师。