第一章
开发区的那些事

一

什么是开发区？

如果问这样一个问题，我相信在中国有很多人能或多或少地给出些答案，但要对开发区进行完整准确的表述，我同样相信在中国又没有多少人能讲得清。百度的解释是，开发区是指由国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准在城市规划区内设立的经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、旅游度假区等实行国家特定优惠政策的各类开发区。

概念的外延似乎有些大，但无论外延有多大，其内涵却是基本一致的，那就是经济的开发与发展。

这里不妨简要回顾一下我国开发区的发展历程。众所周知，从1980年开始，我国先后兴办了深圳、珠海、汕头、厦门等4个经济特区；之后，为推广和放大特区经验，1984年的9月至12月，经国务院批准，大连、秦皇岛、烟台、青岛、宁波、广州、湛江、天津、连云港、南通等10个城市相继设立经济技术开发区；到20世纪80年代末，又有福州、上海、温州、北海等4个城市获批设立经济技术开发区。1984年9月大连经济技术开发区获国务院批准设立为全国第一个国家级开发区以来，经过几十年的发展，我国形成了由大量不同种类、不同级别的高新技术产业开发区、经济技术开发区、出口加工区、保税区、边境经济合作区、旅游度假区、生态经济区、现代农业园区等组成的遍及各地的开发区发展格局。

综合分析相关资料，我国开发区的发展大致可分为三个阶段。

第一阶段（1984年至1991年）为创业起步阶段，也可以称之为探索发展期。这一阶段，开发区主要依靠国家的优惠政策在处女地上开拓，形成了对外资具有一定吸引力的投资环境，同时在资金、技术、信息、人才管理等方面作了初步积累，兴办了一批台资、合作、独资企业。经过大胆探索，每个开发区均在一定区块内创建了适合外资进入的基础设施，摸索出建区的基本模式，逐步建立并完善了管理体制与法规体系，确立了以工业为主、以吸收外资为主、以拓展出口创汇为主和致力发展高新技术的“三为主一致力”办区方针，为开发区后续发展奠定了良好基础。

时光之轴可以慢慢转回至那个年代。1984年1月24日至2月10日，改革开放的总设计师邓小平同志视察深圳、珠海、厦门经济特区，这次视察给老人家留下了深刻印象，也引发了他的深层思考。1984年2月24日，视察回京后的邓小平就对外开放的特区工作作了重要谈话。他指出：“除了现在的特区之外，可以考虑再开放几个点，增加几个港口城市，这些地方不叫特区，但可以实行特区的某些政策。”邓小平的谈话像一股春风，吹走了对特区工作的许多迷雾。随后的3月26日至4月6日，中共中央书记处和国务院在北京召开了由沿海有关省、自治区、直辖市及8个沿海城市、4个经济特区负责人参加的“沿海部分城市座谈会”，贯彻落实邓小平的谈话精神，着重讨论如何加快步伐，更好地利用外资、引进先进技术问题。参加会议的人数虽然不多，但规格颇高，中共中央、全国人大常委会、国务院和解放军总参谋部有关负责同志出席了会议。会前，邓小平、李先念等领导人还专门会见了与会同志。会议的一大成果是形成了《沿海部分城市座谈会纪要》，这份看似普通的会议纪要，经中共中央、国务院1984年5月4日发文批转后，成了进一步扩大开放沿海14个港口城市的一份重要文件，其中具有历史性意义的措施之一就是：“这些城市，有些可以划定一个有明确地域界限的区域，兴办经济技术开发区。”文件对经济技术开发区的任务、要求、发展方向、优惠政策、支持措施、审批程序、加强监管及注意事项等都作了原则规定。4个多月之后的9月25日，国务院首先批准设立了大连经济技术开发区。开发区带着新的历史使命“破土而出”。

开发区作为改革开放的产物，必然在改革开放中担当重任。为突破计划经济体制对开发区的束缚、下放审批权，于1985年3月27日至4月10日召开的第六届全国人大第三次会议审议通过了《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，明确了开发区管委会作为政府派出机构的法律授权。此后，开发区在机制上率先试行土地使用权的有偿转让制度改革，同时建立了精简高效的管理机构，通过职能相近的部门合署办公，缩减了审批程序。这一时期，开发区由国务院特区办直接管理，中央通过工作会议直接部署开发区发展大局。

这里特别值得一提的是，1986年8月21日，邓小平同志在视察天津开发区时，写下了“开发区大有希望”的题词。当时，天津开发区的面积只有30平方公里，仅仅占陆地国土面积的百万分之三左右，之所以说这小小的区域大有希望，是邓小平同志高瞻远瞩地看到了开发区体制机制的优势和活力。

第二阶段（1992年至2001年）为二次创业阶段，也可以称之为高速发展期。这一阶段国家级开发区出现快速扩张之势，不但经济规模大幅增长，经济结构也出现明显改善。各开发区注重在体制机制上先行先试，将工作重点转到促进和完善社会主义市场经济新体制、符合国际惯例的运行机制上。开发区的层次由国家迅速扩展到省、市、县及部分乡镇，开发区的地域也由沿海推进到沿边、沿江乃至内陆省会城市，形成遍及全国的开发区建设热潮。由特区、经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、边境自由贸易区等构成的多层次、全方位开放格局基本形成。

“东方风来满眼春。”至今人们依然清楚地记得那个春天的故事。1992年1月18日至2月21日，已88岁高龄、正式告别中央领导岗位的邓小平同志，先后到武昌、深圳、珠海、上海等地视察，并发表了一系列重要讲话。这个讲话是有背景的。1979年，中国启动经济体制改革后，旧的计划经济体制逐渐解体，新的市场经济体制因素迅速成长，随之而来的是两种不同体制导致的新旧利益格局冲突日益加剧，宏观经济运行中积累的不健康因素逐渐增多，经济逐渐趋向过热。1989年，中央不得不决定对国民经济实行3年或更长一点时间“治理整顿”。到了20世纪80年代末、90年代初期，经济体制改革与对外开放实践遭遇严重困境，经济发展速度有所放缓，对外开放举步维艰，尤其是在指导思想上面临着冲击和动摇党在社会主义初级阶段基本路线的危险。西方敌对势力则借机大肆宣扬“共产主义大溃败”，国内一些坚持资产阶级自由化的人也主张放弃四项基本原则，走“西化”的道路。在党内和一部分干部群众中一度出现了对党和国家改革开放政策的模糊认识，甚至出现了姓“资”姓“社”的争论。在这关键时刻，邓小平同志勇敢地站了出来，力排众议，拨正船头，引导建设有中国特色社会主义的航船驶向光明的前景。这篇通称为“南方谈话”的讲话，明确回答了长期困扰和束缚人们思想的许多重大认识问题，重申了深化改革、加快发展的必要性和重要性，并从中国实际出发，站在时代的高度，科学总结了党的十一届三中全会以来的实践探索和基本经验，在一系列重大的理论和实践问题上，提出了新观点，讲出了新思路，开阔了新视野，将建设有中国特色社会主义理论与实践大大地向前推进了一步，标志着我国改革开放进入了新的历史时期，也成为国家级开发区发展的新机遇。国家级开发区范围开始从东部沿海向沿江内陆和中西部地区延伸，国务院作出决定，“允许中西部各省、自治区、直辖市在其省会或首府城市选择一个已建成的开发区，申办国家级经济技术开发区”。

从网上收集到的两组数据可以佐证这个阶段开发区的高速发展情况。一是从1996年的相关数据看，据不完全统计，到1996年为止，我国共有国家级经济技术开发区32个，国家级高新技术产业开发区52个，国家级旅游度假开发区11个，海关总署审批的保税区13个。总计国家级开发区有百余个，省级开发区有400多个，其他乡以上开发区则有近万个之多。开发区不仅数量大增，而且类型多样，呈现出工业区、自由港区、保税区、旅游度假区、高新科技园区等多元发展态势。二是从1998年的相关数据看，据统计，1998年，我国首批14个国家级开发区共实现工业总产值1869.09亿元，税收131.16亿元，实际吸收外资32.52亿美元，分别比1991年增长了6.2倍、8.9倍（均按不变价格计算）和8倍，平均年增长率分别为32.5%、38.8%和36.9%。

1999年，时任国务院副总理吴仪在庆祝开发区15周年座谈会上，较为系统地阐述了开发区第二次创业理念的内涵。归纳起来，主要有四层含义，即：优化产业结构，不断提高开放型经济水平；坚定不移地走以内涵为主的发展道路；充分发挥开发区的示范和辐射作用，带动区外特别是中西部地区的发展；建立和完善社会主义市场经济新体制。简而言之，开发区二次创业就是要从依靠政策优惠，转为依靠已经形成和进一步完善的投资环境，特别是社会主义市场机制、人才培训、服务和效率等因素构成的投资环境吸引外商。

第三阶段（2002年至今）为调整提升阶段，也可以称之为科学发展阶段。这一阶段开发区体制环境、政策环境、产业环境、经济和社会环境等都发生重大变化。首先，中国加入世界贸易组织，对外开放进入了新的阶段，开放领域扩大、竞争机制和对象增加。其次，随着国家级开发区成果的凸显，对于某些地区盲目效仿、无序发展现象，国务院进行了清理整顿，为开发区再创辉煌创造条件。再次，在2004年开发区成立20周年之际，国务院对国家级开发区建设提出了新时期发展的指导思想、目标和定位，明确了开发区转变发展的四个目标，即：从单纯发展制造业为主向发展现代制造业和承接国际服务外包并举转变；从注重规模效益向注重质量效益转变；从偏重引进向注重创新转变；从依靠政策优势向依靠体制优势和综合投资环境优势转变。发展的指导方针从“三为主、一致力”增加为“三为主、二致力、一促进”，即：以提高吸收外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业；促进开发区向多功能综合性产业区转变。

为什么把2002年作为一个时间节点？原因比较简单，因为那年是我国加入世界贸易组织后的第一年。世界贸易组织（World Trade Organization，简称WTO），是一个独立于联合国的永久性国际组织，总部位于瑞士日内瓦。世贸组织的前身是1947年10月30日签订的关税与贸易总协定，1995年1月1日该组织正式开始运作，并于1996年1月1日正式取代关贸总协定临时机构。世贸组织与世界银行、国际货币基金组织并列为现今全球最具广泛影响的三大国际经济组织之一，其主要职能是制定并监督执行国际经贸规则、组织各成员进行开放市场的谈判、建立成员间的争端解决机制，因此它被称为“经济联合国”。我国经过15年的艰苦努力，于2001年12月11日正式加入世贸组织。加入世贸组织后，全国境内全方位的开放和国民待遇原则的引入，弱化了国家原来赋予开发区的各种开放政策的优势，开始倒逼开发区调整提升。

也是在2002年，党的十六大于11月8日至14日胜利召开。党的十六大后，国内外形势发生了深刻变化，我国经济社会发展进入了一个新阶段，迎来了重要的发展机遇与挑战，国家级开发区也开始步入科学发展时期。2004年，在国家级开发区创建20周年之际，时任国务院总理温家宝作出重要批示：“在新的发展阶段，国家级经济技术开发区建设必须贯彻落实科学发展观，努力实现经济体制和经济增长方式的转变。要严格执行国家关于经济技术开发区的各项政策，认真总结经验，更加注重结构调整和优化升级，更加注重引进技术和开发创新，更加注重开发项目的质量和效益，更加珍惜和合理利用土地，防止盲目追求数量和规模，努力提高国家级经济技术开发区的发展水平。”

其实，进入21世纪之后，开发区所享受的促进开放政策、财政政策、税收政策和土地使用政策等开发区赖以发展的政策优势逐步丧失，享受多年的中央财政优惠也在2002年相继到期。2008年1月1日起施行的《中华人民共和国企业所得税法》，取消了中国大陆范围内企业所得税的差异，实行统一的税率，由此开发区的区域税收优惠政策不复存在。为适应全球经济和产业格局的深刻变化，形成新的集聚效应和增长动力，国务院办公厅于2017年下发了《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（下称《若干意见》），内容涵盖优化开发区形态和布局、加快开发区转型升级、全面深化开发区体制改革、完善开发区土地利用机制、完善开发区管理制度等多个方面。该《若干意见》重点指出，要全面深化开发区体制改革，完善开发区管理体制，促进开发区整合优化发展，提高开发区行政管理效能，做好开发区投资促进工作，推进开发区建设和运营模式创新。在国家宏观指导下，各个开发区纷纷开始管理体制和用人机制改革，开发区开始焕发新的生机和活力。

总之，从我国开发区的整个发展来看，开发区经历了经济特区—沿海开放城市—沿海经济技术开发区—沿海及内地经济技术开发区、高新技术产业开发区的发展过程，这个过程是由点到线、由线到面的过程。设立开发区，是我国从计划经济向市场经济转型、过渡的需要，也是扩大吸收国外直接投资、促进出口、参与国际分工的需要。开发区的发展成为推动技术进步、促进产业结构调整、加快经济增长的重要动力；开发区的规划建设、发展速度和规模质量，已经成为城市化发展的重要影响因素之一。

二

如果在中国的版图上标出各个城市经济发展的状况，那么东部地区肯定是山峰林立，而支撑起这些山峰的肯定是各个城市的大小开发区。

我想起了著名的胡焕庸线。胡焕庸（1901—1998）是我国著名的人口地理学家，江苏宜兴人，1935年他在创制中国人口分布图、中国人口密度图时，同时发现了中国人口密度的对比线，即瑷珲—腾冲线，以其影响而被命名为“胡焕庸线”（hu Line）。这是一条奇特的线，该线从东北边境的黑龙江省黑河市（原名“瑷珲”）一直延伸到西南边境的云南省腾冲市，大致划分出我国人口在区域上的分布，体现了我国人口东南和西北的分布区域之悬殊差异，实际上是我国人口发展水平和经济社会格局的分界线。在此线之东南，全国36％的土地，养活全国96％的人口；而在此线之西北，全国64％的土地，只有全国4％的人口。此线之东南、西北，平均人口密度之比为42.6∶1。同时，它也是一条自然地理的分界线，基本上和我国400毫米等降水量线重合，两边地理、气候迥异。鉴于这条线在中国人口地理版图上自然形成且长期存在，一直为国内外人口学者所承认和引用。

那么，对于经济而言，是不是也有类似的这么一条线呢？我不敢断言，但人口分布与经济发展密切相关却是不争的事实。这里可以用为经济发展提供强有力支撑的经济开发区相关数据来作一分析，为便于查找，不妨就用2020年的数据。据《2020年国家级经济开发区运行情况分析》，2020年，全国217家国家级经济开发区地区生产总值为11.6万亿元，同比增长6.4%，增幅高于同期全国平均水平4.1个百分点，占同期国内生产总值比重11.5%；217家国家级经济开发区财政收入为2.1万亿元，同比增长2.8%，占全国财政收入比重11.7%，税收收入1.9万亿元，同比增长2.3%，占全国税收收入比重12.4%；217家国家级经济开发区实际利用外资和外商投资企业再投资金额为611亿美元，同比增长17.5%，占全国利用外资比重的23.1%，进出口总额6.7万亿元（其中出口3.9万亿元、进口2.8万亿元），同比增长4.8%，占全国进出口总额比重的20.8%。这是全国经济开发区的主要经济数据，如果按地区来分，东部地区107家国家级经济开发区地区生产总值7.4万亿元，同比增长6.3%；财政收入1.5万亿元，税收收入1.3万亿元，同比分别增长2.6%和1.4%；进出口总额5.7万亿元（其中出口3.3万亿元、进口2.4万亿元），同比增长3.2%；实际利用外资和外商投资企业再投资359亿美元，同比增长14.8%。中部地区63家国家级经济开发区地区生产总值2.7万亿元，同比增长6.7%；财政收入3762亿元，税收收入3371亿元，同比分别增长1.8%和2.8%；进出口总额7200亿元（其中出口4206亿元、进口2994亿元），同比增长12.3%；实际利用外资和外商投资企业再投资191亿美元，同比增长25.1%。西部地区47家国家级经济开发区地区生产总值1.6万亿元，同比增长6.2%；财政收入2459亿元，税收收入2318亿元，同比分别增长5.7%和7%；进出口总额2616亿元（其中出口1540亿元、进口1076亿元），同比增长22.8%；实际利用外资和外商投资企业再投资61亿美元，同比增长11.9%。数据向来是比较枯燥的，但数据也往往最具说服力。从以上这些数据可以清晰地看出，在我国的版图上，无论是经济开发区的数量，还是经济开发区的经济总量、财力和利用外资数额，均呈东高西低走势，虽然近几年中、西部地区的增幅较大，但在量上与东部地区的差距还是很大的。如果用地势来形容我国各地的经济状况，东部地区无疑就是一座座高山组成的大高原。如果再延伸开来，把开发区的发展速度和发展成效与其他地区作一比较，是不是也有一条无形的“胡焕庸线”呢？

该说说无锡了。作为东部沿海发达地区的一个城市，在东部的经济高原上，将无锡比作一座抢眼的山峰当不为过。据《2021年无锡国民经济和社会发展统计公报》和相关解读，2021年，无锡市全年实现地区生产总值14003.24亿元，位居全国第14名，按可比价计算，比上年增长8.8%，按常住人口计算，人均生产总值达18.74万元，位居全国大中城市第1名；财政收入1200.5亿元，比上年增长11.6%，税收收入983.87亿元，比上年增长10.7%。分析无锡经济的构成，各类开发区自然是促进其增长的重要一极。这里再借用一下2020年的相关统计分析吧。综合无锡市发展改革委员会、无锡市商务局等提供的相关统计数据，2020年，无锡14家省级以上开发区，以不到全市五分之一的面积，创造了50%以上的经济总量，实现了55%的一般公共预算收入，贡献了45%以上的税收收入，提供了67%以上的规模以上工业增加值，集聚了70%以上的高层次人才，吸纳了40%的从业人员，完成了85%的外贸进出口，吸收了90%以上的外资，培育了60%的上市公司。从这些数据分析中不难得出这样的结论，开发区已经成为无锡市产业集聚的主要载体，在推动经济发展、促进对外开放、加快体制改革等方面发挥了不可替代的作用。

2022年1月，对无锡的开发区发展来讲是一个特殊的月份，这个月标志着无锡设立的首个国家级开发区迈入了第30个年头。1月17日，离虎年春节还有不到半个月时间，无锡首次召开了全市开发区高质量发展大会。会上，市委书记杜小刚深情地说：“三十年前，我市第一家国家级开发区——无锡高新技术产业开发区正式获批，就此掀开了无锡改革开放史上意义非凡的一页；今天，市委市政府专题研究部署开发区高质量发展，就是要大力弘扬改革创新精神，在新的起点上书写新时代开发区发展的精彩篇章。”他指出，“三十年来，全市开发区认真贯彻落实中央和省、市决策部署，以开拓者的姿态和主人翁的精神，不负重托、不辱使命，解放思想、抢抓机遇，开拓进取、勇于超越，在无锡这片热土上执着深耕、奋发图强，取得了辉煌成就，创造了发展奇迹，实现了经济规模从小到大的腾飞、综合实力从弱到强的跨越。所有亲历开发区发展变迁的拓荒者、建设者和管理者，都有理由为之感到自豪。”

自豪源自一代接一代的奋斗。回顾其发展历程，无锡开发区踏着国家开发区开发发展的节拍，大致也经历了三个阶段。

第一阶段（1991年至2000年）为起步探索期。1991年，党中央、国务院正式宣布开发开放浦东后不久，5月27日，国家科委批准建立“苏锡常火炬开发带”，以此为契机，无锡市委市政府果断决策在无锡锡南片区规划建设外商投资开发区，并于1992年1月更名为无锡高新技术产业开发区。在1991年至1993年的三年时间里，乘着邓小平“南方谈话”的东风，一批对无锡经济格局具有深远影响的各类开发区相继应运而生：全市第一家国家级高新技术产业开发区、全国唯一的环保特色国家级开发区、全省首个县级高新技术产业开发区、第一家中外合作园区、第一批省级经济技术开发区、全省首家省级旅游度假区等纷纷设立。这些“第一”就像一颗颗种子，播撒在改革开放的试验田里，收获了丰硕的果实，也记录了先行者们敢闯敢试的足迹。

根据国务院关于开发区参照经济特区管理模式的要求，无锡开发区积极探索“小政府、大社会”的管理体制，由市委市政府分别赋予各级开发区管委会相应责权，并设立精简高效的管理机构，将职能相近的部门合署办公，一个部门对应上级多个部门，缩减审批程序，提高审批效能。无锡高新区在全省率先建立一个窗口对外、一站式服务、一个头收费的“三个一”服务体系。各开发区均注重与省、市政府各部门的沟通协调，有效减少了体制上的摩擦，创造性地形成了灵活高效的工作制度，不仅为自身发展注入了动力，也促进了全市行政管理体制改革。

10年艰辛探索，10年砥砺前行。10年间，无锡开发区在实践中不断发展壮大，经济总量占全市经济总量的比重由1992年的不足2%，提高至2000年的23.5%，园区产业逐步融入国际产业分工体系。高新区、经开区、旅游度假区全面发力，国家级、省级开发区和乡镇工业集聚区优势互补，全方位、宽领域、多层次的空间布局初步形成。在这一时期，无锡的开发区不仅在形态开发上取得了成功，而且建立起一套既适应外向型经济发展，又与社会主义市场经济改革方向相适应的体制机制环境，为接下来的快速成长打下了基础，积蓄了能量。

第二阶段（2001年至2007年）为快速发展期。2001年中国加入世贸组织后，促使开发区开始注重加强适应世贸规则的能力建设，完善以市场化运作、法治化管理、国际化发展为核心的经济管理体制和运行机制。无锡开发区抢抓入世机遇，以更加积极的姿态参与国际经济竞争和合作，深入实施经济国际化战略，努力提升经济国际化水平，主要经济指标保持超常规的高速增长，地区生产总值、财政收入、工业总产值、利用外资、进出口总额增幅远高于全省和全市平均水平。

快速发展源于强力推进。在这短短的几年时间里，无锡推动开发区大发展的几个大动作不能不提。一是在组织领导上，无锡成立了由市主要领导任组长，市相关部门、市（县）区党委政府主要负责人为成员的开发区领导小组，建立起横向到边、纵向到底的工作推进体系，不断强化开发区与行政区、与条线部门之间的统筹协调，有效整合各类资源，推进联动开发。二是在管理体制上，针对行政建制、管理模式、干部身份和分配方式等诸多差异，支持开发区积极寻求园区效率与政府管理有机结合的实践路径，在党政领导议事决策规则、机关干部全员聘任、机关中层干部竞聘上岗等方面进行探索，为自身发展创造良好内部环境。三是在政策规划上，首次系统地将开发区发展纳入全市国民经济与社会发展五年规划体系，明确提出“切实推进开发区管理体制与运作机制的创新”“完善开发区功能”“营造富有吸引力的投资环境”“提高开发区的集聚、创新和产出能力”等目标任务。2004年，市政府还制定出台了全市开发区第一个综合性文件——《重点园区建设与发展规划》，要求重点开放园区加快实现由一般加工区向科技园区转变、产业发展由多元化向特色化发展转变。四是在考核评价上，在全省率先制定出台《重点开放园区工作考评细则》，确立了投资强度、产业水平、产出能力、主导产业比重、经济贡献度、外贸依存度、涉外税收占比等一整套完整的科学考核考评体系，成为引导开发区发展的指挥棒。此外，2003年8月，江阴、靖江两市（县）开启跨江融合发展，合作共建了江阴—靖江工业园，成为全省首个跨行政区的共建园区，并于2006年7月经国家发改委批准升格为省级经济开发区。2005年，无锡高新技术产业开发区又抓住国务院关于清理整顿开发区的决策部署，按照开发区向“布局集中、用地集约、产业集聚”的发展方向，适时进行第三次行政管理区域调整，管理范围扩大到220平方公里，下辖6个街道和无锡新加坡工业园、出口加工区、太湖国际科技园、空港经济开发区、鸿山旅游度假区。

在无锡市委市政府强有力的推动下，7年间，无锡开发区综合实力不断增强，生产总值由447.9亿元上升至1356亿元，年均增幅达18.9%；一般公共预算收入由12.9亿元上升至94.3亿元，年均增幅达39.2%；累计完成到位注册外资118.7亿美元，年均增幅超过12%；外贸进出口总额达502亿美元，翻了8.5倍。

第三阶段（2008年至今）为转型升级期。自2008年开始，世界经济格局深度调整，新一轮科技和产业革命全面铺开。同时，外资大规模进入和低成本劳动力相结合的时代基本结束。面对新的形势，国家对开发区提出了坚持先进制造业与现代服务业并重、利用境外投资与境内投资并重、经济发展与社会和谐并重，着力提高发展的质量和水平，不断增强体制机制活力等要求。围绕国家策略，无锡着力引导开发区在发展理念、兴办模式、管理方式等方面加快转型升级，继续发挥开发区在优化经济结构、促进发展上的独特作用。

这是一个重要的时间节点。2008年，无锡人均GDP突破了1万美元，达到工业化发展中后期水平。也在这一年，世界金融危机爆发，主要经济体进入下行周期，引发了实体经济衰退、国际市场萎缩、全球资金流动性趋紧等连锁反应，这对开放程度颇高的无锡开发区影响极为明显。这些影响主要表现为：开发区发展原享有的特殊优惠政策，特别是税收优惠力度逐渐减弱甚至消失，支撑高速增长的各类资源要素成本不断上升，2007年太湖水危机爆发带来的资源环境约束日益显现，致使传统的粗放型发展模式难以为继。体现在经济指标上，传统经济增量出现较快缩减，新兴产业增量培育相对缓慢；体现在发展动力上，自身结构调整需求十分迫切，外部市场需求持续疲软。在发展的紧要关头，求新求变的无锡，得到了机遇的再次青睐。2009年1月，经努力，国务院批准无锡为首批中国服务外包示范城市之一。同年8月，时任国务院总理温家宝来无锡视察，并在无锡高新技术产业开发区调研传感网产业时，有感于无锡蓬勃兴起的传感网产业，当即表态说，把“感知中国中心”就放在无锡；11月，国务院即批准无锡建立全国唯一的国家传感网创新示范区。一年内，无锡拿下了两块国家金字招牌。

为顺应物联网、生物医药、服务外包等一批战略性新兴产业发展需要，无锡开发区一改多年来的土地批租做法，下大力气打造空间上相对独立、资源集约、平台共享，适合高端产业发展的Park园区。至2010年年底，无锡开发区先后建成了新区创新创意产业园（i-Park）、山水城科教产业园（k-Park）、无锡（国际）科技园（t-Park）、马山生物医药产业园（bio Park）、无锡国家工业设计园（d-Park）、惠山生命科技产业园（l-Park）等50个特色鲜明、错位发展的Park园区。当年，全市各类Park园区实现营业收入2000亿元，占无锡国民收入的40%，构成了无锡特有的Park经济。2014年10月，国务院批复同意支持无锡等苏南5市的高新技术产业开发区建设苏南国家自主创新示范区，参照执行中关村科技园区的各项政策及配套措施。由此，无锡开发区加快了从要素驱动、投资驱动向创新驱动的转型发展。

向改革要动力要效益，是这个时期无锡开发区转型升级的一个重要举措。2015年10月，无锡启动新一轮区划调整，设立具有独立行政权主体地位的新吴区，同时保留高新区原有的经济管理权限不变，实行高新区、新吴区“区政合一”管理体制。2019年1月，无锡市委市政府又调整太湖新城管理体制，成立了无锡经济开发区，以“生态环保示范区、科技创新先导区、现代产业引领区、高端人才集聚区”为定位，与老城区形成城市“双核”联动格局。“十三五”期间，无锡开发区还进行大部门机构改革，将原先分散在不同部门的职能实施归并和简化，专门设立行政审批局，搭建了集中高效审批、分类监管服务、综合行政执法的开发区治理架构。2017年，江苏在全国率先发布国家级经济开发区全链审批赋权清单，依照法定程序赋予开发区220项设区市市级经济管理权限，之后无锡在短短两年时间里，实现了省级以上开发区全覆盖，充分赋予了开发区行政审批、经济协调与管理，以及必要的执法管理权限，为开发区的发展注入了新的强劲动能。2018年和2019年，无锡又相继制定出台《开发区高质量发展考核评价实施意见》《关于促进全市开发区高质量发展实施方案》，前者成为全省第一个将开发区考核纳入全市高质量综合考核体系的城市，后者则瞄着创建深化改革和体制机制创新先行区、新旧动能转换和高质量发展引领区、先进制造业和高端服务业集聚区的目标，推动开发区加快步入高质量发展轨道。

无锡开发区布局从无到有、产业由低端到中高端、功能由单一到综合，经济总量持续增长，对国民经济和社会发展的推动作用日益增强。2017年无锡迈入“GDP万亿俱乐部”，2018年又跨入“千亿财政”时代，开发区贡献度均超过六成，其中5个国家级经济开发区均发展成为千亿园区，各项总量指标占全市开发区总量指标的三分之二以上，进出口总额指标占全市开发区85%以上，成为开发区的主体和示范。2019年，无锡开发区实现地方一般预算收入569.8亿元，对全市财政贡献度为45.1%，“十一五”“十二五”“十三五”期间年均增速分别为26.9%、14.7%、9.4%，分别超过全市一般预算收入同期增幅3.6个、4.6个、3.7个百分点。2019年，无锡开发区实际到位注册外资32.87亿元，对全市到位注册外资的贡献度超过九成，“十一五”“十二五”“十三五”期间年均增速分别为13.5%、1.4%、5.4%，分别超过全市实际到位注册外资同期增幅3.1个、2.0个、2.4个百分点。2019年，无锡开发区高新技术产业产值达5619.94亿元，占全市比重为70.6%，高新技术企业达1816家，占全市比重为65.2%。2019年，无锡开发区规模以上工业增加值达2387.6亿元，占全市的63.6%；规模以上服务业营业收入达717.9亿元，占全市的66.9%；战略性新兴产业产值达2387.51亿元，占全市的48.3%……

三

曾经有人戏言：“大棚把季节搞乱，开发区把干部的级别搞乱。”这话虽然有点夸大其词，但在某种程度上也反映了开发区在一些领域确实存在不够规范的问题。

拿干部的配备来讲，国家级开发区党委工作委员会和管理委员会的主要负责同志可以高配。比如，宜兴市、锡山区辖区内的经济开发区均为国家级开发区，其主要负责同志可以高配到副厅级，而宜兴市、锡山区党委政府的主要负责同志却是正处职，对此有人调侃说，“儿子比老子大”。但事实是什么情况呢？宜兴市、锡山区的主要负责同志均无例外地兼任了开发区主要领导职务，也就是说开发区高配的“副厅级帽子”给了所在行政区的主要负责同志，那戴上了“副厅级帽子”的行政区主要负责同志有没有负责开发区工作呢？回答是否定的，负责开发区工作的只是一个所谓“当家”的开发区党工委副书记兼管委会副主任，其职级也只是副处。当然，一个开发区的地域面积，小一些的只相当于一个镇或一个街道，但在干部配备上开发区的副职也已经高于镇或街道主要负责同志的职级了（镇或街道主要负责同志大多只是正科职）。这看起来似乎有点“绕”，可能正是这种“绕”，才有了那句戏言的吧。

如果仅仅是干部配备上的不规范，那对开发区的发展和治理应该还不会有太大影响，但如果是开发区相对集中的权力运行不规范，那引发问题则是必然的了。

绝对权力必然导致绝对腐败。这句话不是戏言，而是来自英国的思想史学家约翰·爱默里克·爱德华·达尔伯格-阿克顿（1834—1902）勋爵所写的《自由与权力》一书，原句为：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对腐败。”那么，开发区的当政者有权力吗？当然有，而且拥有相对集中的权力，这种相对集中的权力，对推动开发区的快速发展无疑是发挥过积极作用的，但同时也产生了一些较为严重的问题，腐败就是其中之一。

据《完善制度规范 加强责任落实 防控经济开发区廉政风险》一文披露，浙江省金华市多湖中央商务区原党工委书记、管委会主任陆峰因受贿罪被判处有期徒刑6年6个月，并处罚金人民币50万元，扣押在案的受贿赃款人民币702万元予以没收，上缴国库。文章写道，记者发现，近期有多名经济开发区领导干部接连落马：山东烟台经济技术开发区原党工委委员、管委会副主任、党工委组织部部长李国友，滨州市高新技术产业开发区原党工委书记、管委会主任李福友，湖南郴州经济开发区党工委原副书记、管委会原主任靳卫，等等。经济开发区、中央商务区、高新技术产业开发区……这些城市的经济发展高地为何成为腐败易发多发地？文章分析认为，与一般行政区相比，开发区以开发建设为主，重大项目运作密集、资金体量大，与企业、投资商之间接触机会多，廉洁风险也随之增大。此外，开发区享有国家诸多优惠政策，被赋予大量的人、财、物权，部门职能高度集约，干部一人多岗现象较为普遍，权力过于集中、自由裁量权大也成为滋生腐败的一个原因。梳理中央纪委国家监委网站审查调查栏目，党的十九大以来，国家级经济开发区主要领导中有20名厅局级干部在任上落马，涉及19个国家级经济开发区。

这称得上是一个令人瞠目结舌的案例。新华社每日电讯的一篇报道是这样写的：“受贿200多次，多到记不住行贿人名字；个人非法收入逾1.7亿元，超过很多刚刚‘摘帽’的国家级贫困县一年的公共预算收入……内蒙古自治区呼和浩特市经济开发区一名原处级干部白海泉，因职务犯罪被法院判处无期徒刑，成为内蒙古罕见的贪腐案例。”白海泉是怎么贪腐的呢？白海泉曾任国家级经济开发区呼和浩特市经济开发区下属的金川工业园区的党政“一把手”，任职时间从2004年至2014年，长达10年之久。在这10年时间里，白海泉贪腐的“秘诀”之一就是在土地上做文章，把国家利益当“顺水人情”送给开发商，自己再收“好处费”。据调查，金川开发区涉及土地的事情一般都通过“管委会主任办公会”研究决定，参会人员为管委会主任、副主任和职能部门负责人，但实际上金川的土地转让给谁，以及转让价格多少，都由白海泉拍板。在白海泉经办的近10宗、总面积达1058亩的国有土地使用权出让事项中，几乎均是协议转让，很少走地价评估和“招拍挂”程序，其中一宗总面积230亩的国有土地使用权转让事项中，白海泉定的转让价仅为每亩10万元。2010年，呼和浩特市一房地产公司总经理郭某某在白海泉帮助下，未经地价评估、未履行“招拍挂”程序，便从金川购买了400亩工业用地使用权，继而又顺利地变更为商住房用地，事后郭某某先后13次送给白海泉总价3000万元的财物。除了在土地上捞好处，白海泉还通过发包政府工程敛财。2005年至2014年，白海泉接受内蒙古一家建设工程公司负责人张某某的请托，为其在金川承揽市政工程提供帮助。在白海泉的操持下，张某某的公司以串通投标等方式，先后承揽了49项市政工程，总造价2亿元，张某某也先后向白海泉行贿1200多万元。

开发区领导干部的贪腐案除了数额大外，串案窝案多、前腐后继者多也不失为两个特点。据湖南省湘潭市相关数据显示，该市有省级以上开发区、示范区共6个，2008年以来共发生职务犯罪案件14件，涉案犯罪人员21人，而21名犯罪者中，单独犯罪和非窝案串案的仅4人，其他17人不是共同犯罪就是串案。海南省三亚市海棠湾诈骗贿赂案是海南省近几年来最大的一起利用开发区征地进行诈骗贿赂的案件，也是一起典型的窝案串案，涉案金额7亿多元，涉案人员达120人。另据媒体报道，2000年至2014年，湖北省累计查处开发区科级以上党员干部违纪违法案件215件，其中县处级61人；近几年来，江苏省连云港经济开发区先后有10多名领导干部被查。安徽省六安开发区原党工委书记、管委会原主任周耀，是2003年7月从六安市裕安区委书记岗位上调任开发区工作的，到2014年7月被查，他在开发区工作了近11年，2016年他因犯滥用职权罪、受贿罪数罪并罚，被判处有期徒刑11年零6个月；在他此前，六安开发区原党工委书记、管委会副主任李玉新也曾因犯滥用职权罪和受贿罪被判处有期徒刑13年；而接替周耀主持六安开发区党工委、管委会全面工作的管委会副主任魏力生，又因犯受贿罪被判处有期徒刑11年。

无锡开发区的情况虽然比其他地方的开发区要好得多，但也不是生活在真空里，一个比较典型的案件是曹新华案。曹新华是在退休10年之后被查的，退休如此之久还被查处，刷新了无锡退休干部被查的纪录。无锡纪委监委的一名负责同志曾坦言，之所以曹新华退休这么久仍要查处他，是因为他贪腐的数额大、涉及面广，影响恶劣。公开资料显示，曹新华在无锡蠡园开发区担任主要领导期间，违规收受礼金；单独或伙同其他国家工作人员利用职务便利，为他人在公司出售、购买土地、企业税收优惠等方面提供帮助并非法收受财物。

湖北省曾以“开发区易出现廉政风险的主要领域”为题，对全省136家开发区进行问卷调查，调查结果为：90.8%的被调查者认为涉及项目建设，58%的认为涉及规划管理，38.2%的认为涉及财务管理，34.4%的认为涉及行政审批，36.6%的认为涉及项目引进，23.7%的认为涉及组织人事工作。这些领域和环节资金、资产、资源等要素汇集，权力寻租空间大，极易滋生腐败问题。

“发展高地”竟成为“腐败洼地”，原因可以分析出很多，但说到底就是缺少民主和监督。缺少民主和监督的权力，难免会变成一匹脱缰的野马。

这不禁又令人想起了1945年毛主席与民主人士黄炎培先生的那段著名的“窑洞对”。1945年7月1日至5日，为促成国共双方恢复商谈，促成国内团结，黄炎培等民主人士由重庆飞抵延安访问，在延安受到了毛主席等人的亲切接见和热烈欢迎。黄炎培参访团一行亲身感受到了边区政府的民主氛围，看到了中国的未来和希望，对中国共产党领导的新民主主义革命的胜利充满信心。当访问既毕，毛主席问及感想时，黄炎培直言而答。他说：“我生六十多年，耳闻的不说，所亲眼见到的，真所谓‘其兴也勃焉，其亡也忽焉’。一人，一家，一团体，一地方，乃至一国，不少单位都没有能跳出这周期率的支配。……一部历史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求荣取辱’的也有，总之没有能跳出这个周期率。”毛主席回答说：“我们已经找到新路，我们能跳出这个周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”时至今日，重温这段著名的“窑洞对”，仍然震聋发聩，意义重大。可喜的是，中华人民共和国成立以来，我国的民主政治得到了快速的发展，特别是作为我国根本政治制度的人民代表大会制度在与时俱进中变得越来越健全和完善。但开发区呢？作为由经济特区演化而来的开发区，如何才能更好地坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，这显然是摆在我们面前的一个重大而现实的课题，也是一个非常值得思考和探索的问题。

“开发区绝不能成为经济的‘巨人’、民主政治的‘矮子’。”说这话的是全国开发区人大研究会的会长黄胜平。身材修长、温文儒雅的黄胜平，长期从事开发区人大工作研究，也曾在无锡高新技术产业开发区担任重要职务，他每每提起开发区民主政治建设就异常激动，似乎憋了一肚子的话，不吐不快。

谈到开发区人大工作时，黄胜平严肃认真地说：“开发区人大工作存在着的制度缺漏、监督缺失、力量缺位问题十分严重，很大程度上影响了开发区的民主政治建设，必须引起高度重视，采取切实有效的措施，抓紧补上这个短板。”黄胜平用了缺漏、缺失、缺位这“三个缺”来表达他对开发区人大工作的看法，情之所系、心之所急，溢于言表。

那么，问题来了：人民代表大会制度怎么能在开发区实现有效覆盖呢？而开发区人大工作又究竟应该怎么看，怎样干？