基层协商民主与“枫桥经验”创新[1]
卢芳霞[2]
摘要：传统“枫桥经验”一直蕴含着丰富的协商基因，现代协商民主又为“枫桥经验”注入新的协商元素。近年来，“枫桥经验”发源地浙江省诸暨市枫桥镇加大基层协商民主探索，从乡镇、村（社区）和企事业单位各个层面开展协商，从源头上预防化解矛盾纠纷，走出了一条基层协商民主的新路子。基层协商民主有效推动了“枫桥经验”在治理目标、理念、主体、手段和成果等方面的创新，成为打造新时代“枫桥经验”的重要切入点。建议加大基层协商民主在“枫桥经验”领域的应用与推广，并采取一系列配套措施，为协商治理的新“枫桥经验”提供更好的成长环境与制度条件。
关键词：基层协商民主；枫桥经验；新时代；创新发展
“枫桥经验”诞生于1963年，最初在社教运动中创造了要“文斗”、不要“武斗”的经验，有效教服了社教对象，实现矛盾不上交，由此得到毛泽东同志的批示肯定。改革开放以来，“枫桥经验”针对基层矛盾纠纷的变化，不断创新群众工作方法，创设了“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的经验。在新时代，基层社会矛盾急剧变化，已从原来的邻里纠纷等“小事”转变为现在的征地拆迁等“大事”，民众关注自身切身利益，积极要求参与其中，具有话语权。因此，“枫桥经验”要创新方法，加大基层协商民主和利益公正分配，从源头上预防和减少矛盾纠纷。
基层协商民主是中国特色社会主义协商民主的重要渠道之一，是发展中国特色社会主义协商民主的基础性工作。所谓基层协商民主，在内涵上，是指我国基层组织和基层单位的各类主体，通过有组织地协商，依法参与基层公共决策和基层社会治理的民主实践[3]。在外延上，基层协商民主的范围包括乡镇（街道）的协商、行政村（社区）的协商、企业（事业）单位的协商三种类型[4]。
“枫桥经验”与基层协商民主有着天然的内在联系，尤其是在预防和化解矛盾上有异曲同工之妙。“枫桥经验”实质是贯彻党的群众路线，通过“依靠和发动群众”，加强基层自治和协商，就地解决矛盾。基层协商民主的本质是加强协商、沟通，消除分歧，达成共识，自我化解矛盾。因此，可以把“枫桥经验”与协商民主有机嫁接，以现代协商民主的理念与方法，打造“枫桥经验”升级版。
一、基层协商民主是创新“枫桥经验”的重要方向
近年来，学者们对创新“枫桥经验”的切入点已提出多个维度：第一，以落实党的群众路线推动“枫桥经验”创新发展。这是最为经典的切入点，因为无论是最初毛泽东同志的批示还是习近平总书记的批示，都强调要发动群众，依靠群众，以人民为主体，有效解决矛盾。在新时代，学者们也依然强调“群众性是‘枫桥经验’的本质特征”[5]“创新发展‘枫桥经验’必须始终坚持人民主体地位，尊重群众首创精神”[6]。第二，以法治建设推动“枫桥经验”创新发展。如有学者认为，“‘枫桥经验’的实质是用党的群众路线正确处理人民内部矛盾的经验。新时期坚持和发展‘枫桥经验’，要求以群众路线统领社会管理，更要求群众路线的法治化，将群众路线与法治思维、法治方式结合起来，用制度管住权力，以维权实现维稳，守住法治底线和政治底线”[7]。“加快培育法治思维，弘扬法治精神，树立依法治理理念，依法化解矛盾，健全长效机制，是推动‘枫桥经验’法治化的有效途径。”[8]第三，以村规民约推动“枫桥经验”创新发展。如有学者把村规民约作为创新发展“枫桥经验”、建设法治型新农村建设的重要路径[9]。还有学者总结提炼了近年来“枫桥经验”以村规民约促进基层治理法治化的创新实践[10]。第四，以文化治理推动“枫桥经验”创新发展。如有学者认为，“‘枫桥经验’之所以长盛不衰，其重要原因就是它继承和发扬了传统文化中的人本主义精神，这实际上也是儒家传统文化的核心理念之一”[11]。“当前，创新发展‘枫桥经验’，既有基层党建为文化治理提供有力指引，又有美丽乡村建设为文化治理提供丰富资源。只要我们把握好社会转型和多元化发展的新形势，尊重群众主体作用，注重政府管理与社会自治良性互动，文化治理必将在其中大有作为。”[12]“乡贤调解是创新‘枫桥经验’及基层社会治理体系和能力现代化的传统文化资源。”[13]但是，已有研究鲜有从基层协商民主的视角来思考如何创新发展“枫桥经验”。
笔者认为，加强基层协商民主是打造新时代“枫桥经验”的很好切入点。党的十九大报告把社会主义协商民主作为新时代中国特色社会主义思想的重要内容，全文有22处强调“协商”，并专辟一节强调“发挥社会主义协商民主重要作用”[14]。另外，习近平同志在浙江任职期间，也多次在讲话中强调，要通过加强民主创新发展“枫桥经验”。例如，2003年，习近平在创新“枫桥经验”大会上指出，“要大力推进基层民主政治建设，浓厚基层民主法治氛围，畅通社情民意渠道，疏导理顺群众情绪”。2006年，习近平在《之江新语》中指出：“基层矛盾要用基层民主的办法来解决。”[15]这些论述为学界如何更加深入研究和探讨协商民主提供了一种新的治理机制、方法和政治艺术，也为基层丰富以协商治理化解矛盾纠纷的机制体制提供了很好的政策支持。
因此，可以把社会主义协商民主有效植入“枫桥经验”中，以协商民主化解基层社会矛盾，这是创新发展新时代“枫桥经验”的一个重要方向。本文通过对“枫桥经验”发源地枫桥镇的研究，尝试提炼一条以基层协商民主推动“枫桥经验”创新发展的可行路径，以供各地借鉴。
二、“枫桥经验”有着深厚的协商传统
“枫桥经验”为何产生在浙江省诸暨市枫桥镇？这缘于枫桥有着深厚的协商传统，包括深厚的协商文化底蕴、独特的协商民风秉性和扎实的协商实践基础。这是“枫桥经验”诞生在枫桥镇的重要原因，也是55年来“枫桥经验”始终具有旺盛生命力的奥秘之一。可以说，枫桥民众经过多年协商文化和协商思维的熏陶，开始探索具有中国特色的基层协商道路和基层协商文化。
（一）“枫桥经验”有着深厚的协商文化底蕴
枫桥是具有千年历史的江南文化名镇，是浙江首批历史文化名镇、东海文化明珠镇。历史上北方氏族两次大南迁，中原文化和于越文化在此融合，名贤辈出，文风甚盛。著名理学家朱熹、吕宜谦，宋代词人辛弃疾、爱国诗人陆游、知名画家徐渭等都曾到枫桥讲学。元代诗画家王冕，元代文学家、书法家杨维桢，明末画家陈洪绶均是枫桥人，史称“枫桥三贤”。“枫桥三贤”人品高洁，垂誉后世，对枫桥后人影响甚大。枫桥人爱读书，宋元时期的藏书楼被誉为“越中之冠”，仅宋元明清四朝，枫桥有进士35人，举人68人。新中国成立后，枫桥又养育了一批精英名人，北大首任校长何燮侯、中国科学院院士金善宝与毛汉礼、美籍航天学家冯绥安、全国著名林学家吴仲伦、全国劳动模范梁焕木等皆为枫桥杰出人士。枫桥深厚的文化底蕴，良好的教育环境造就了较高素养的民众。枫桥人诗礼传家，遇到纠纷，互让互商，这种协商文化为现代基层协商民主奠定了良好的人文基础。
（二）“枫桥经验”有着独特的协商民风秉性
古代枫桥生活的大多是于越遗民，生性彪悍，桀骜不驯。史载三国时孙策、孙权都曾率兵亲征枫桥，使其成为镇服于越遗民的重地。至晋朝和宋代，中原人士曾先后两次南迁枫桥等地。尤其是儒学大师陈寿在枫桥宅埠寄隐草堂著书讲学20余年。理学大师朱熹曾四次莅临枫桥义安精舍传经讲学，这对枫桥民风、民俗的形成，都产生了深远的影响。另外，枫桥与绍兴毗邻，枫桥人同时受古越文化的熏陶和绍兴师爷文化的影响，个性上既有“崇尚刚果且民性质直”的特征，又有崇仁爱、尚侠义、爱说理、好讼争的特点。这种民风秉性促使枫桥人遇到地方政府有违法违规行为时，必据理力争，甚至拿着法律条文维权。但是枫桥人从来不行过激之事，多年来没有发生过恶性刑事案件和过激群体性事件，这正体现出枫桥人非常理性的一面。
（三）“枫桥经验”有着扎实的协商实践基础
20世纪60年代初，枫桥在社会主义教育运动试点过程中就提出“要‘文斗’不要‘武斗’”，这其实已经蕴含了“协商”思想。70年代初，枫桥采用教管相结合的办法，本着“教育人，改造人”的宗旨，对轻微违法犯罪人员和刑释解教人员进行帮教改造，不仅做到了过去的“管头、管脚、管肚子”，而且还帮助他们成家立业，勤劳致富。改革开放初期，针对农村治安问题突出，枫桥采用村民自治的方式，制定治安公约，跟每户签订协议，让村民加强自我协商、自我教育和自我管理，有效维护社会治安。20世纪80年代以来，枫桥致力于创新调解经验，通过说服教育和劝导协商，解决民间纠纷，创造了非常具有特色的调解制度，调解其实也是一种协商。可见，55年来“枫桥经验”一直有着扎实的协商基础。
三、新时代“枫桥经验”的协商民主实践
新时代的基层社会矛盾发生变化，涉及民生、民意与民情的矛盾增多。针对这些变化，“枫桥经验”与时俱进，加大基层民主协商力度，为广大民众提供多样化的民主参与渠道，从源头上有效预防、减少了矛盾纠纷。按照中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》）的规定，基层协商有三个层面，即“推进乡镇（街道）的协商”“推进行政村、社区的协商”“推进企事业单位的协商”。近年来枫桥镇在这三个层面都有许多创新做法。
（一）乡镇（街道）层面的协商
《意见》规定，乡镇街道要“围绕本地城乡规划、工程项目、征地拆迁以及群众反映强烈的民生问题等，组织有关方面开展协商。加强乡镇、街道对行政村、社区协商活动的指导。跨行政村或跨社区的重要决策事项，根据需要由乡镇、街道乃至县（市、区、旗）组织开展协商”。
近年来，枫桥镇党委政府围绕当地小城镇建设规划、征地拆迁、古镇改造项目以及群众关心的民生问题等积极开展基层协商。例如，为做好平安特色小镇的规划，党委政府广泛征求意见，多次跟乡贤、企业家、村干部和群众代表民主协商，使平安小镇规划得到了各方认同与支持。平安浙江特色小镇创建入选2017—2018年省级立功竞赛项目。另外，枫桥镇党委政府在改造枫桥古镇过程中也充分开展民主协商。枫桥古镇改造工程大，涉及0.8平方公里，1845户。相关居民、企业和商铺都高度关注改造过程的政策处理、拆迁方案和赔偿标准。枫桥镇召开了100多场不同形式、不同规模的民主协商会、座谈会、动员会，走访了4000多人，最终拿出各方满意的改造方案。目前枫桥古镇一二期已经完工，三期启动，将在今年建成一个生产、生活、生态融合，宜居、宜业、宜游并重的现代古镇。另外，枫桥镇党委政府加强对行政村（社区）协商活动的指导，出台了《民主恳谈会（听证会）制度》《党员议事会制度》《村民代表会议制度》《村级权力清单》等一系列民主制度，并指导每个行政村（社区）建立规范化的村民议事大厅、农村社区服务中心。
（二）行政村（社区）层面的协商
《意见》规定，行政村（社区）要“坚持村（居）民会议、村（居）民代表会议制度，规范议事规程。积极探索村（居）民议事会、村（居）民理事会、恳谈会等协商形式。重视吸纳利益相关方、社会组织、外来务工人员、驻村（社区）单位参加协商。通过协商无法解决或存在较大争议的问题或事项，应提交村（居）民会议或村（居）民代表会议决定”。
枫桥镇现有的29个行政村是由84个自然村合并而成的。自2006年行政村合并以来，村级事务变得繁多，上级工作任务不断增加，村干部应接不暇，需要发动广大党员和群众共同参与。另外因村干部派系、群众利益分化等原因产生治村分歧，迫切需要通过民主协商的方式统一思想。从2008年开始，枫桥镇实施村级民主恳谈会和村级重大事项“三上三下”决策机制，就村庄治理的重点、热点、难点问题进行协商。2014年开始，枫桥镇又增加村级民情分析会制度，要求行政村两委班子每周二上午集中办公，分析、协商村级事务。据统计，枫桥镇实施民主恳谈会和民情分析会以来，合计征集、讨论各类意见和建议数千条，其中合理的建议95%以上得到及时解决，有些解决确有难度的，也及时向群众解释说明。另外，枫桥镇还借助社会组织开展基层协商，依托近年来培育的乡贤联合会、枫桥大妈、枫桥义警、调解志愿者联合会等47家社会组织，在经济社会等各个领域充分民主协商，从而齐心聚力推动发展。如枫桥镇乡贤联合会搭建沟通平台，消除发展分歧，合力建设家乡。为凝心聚力，借智借谋，枫桥镇从2015年清明节开始成立了乡贤联合会，邀请70余位乡贤齐聚枫桥，为弘扬“三贤文化”，发展红色文化旅游产业及重建枫桥古镇，打造全国历史文化名镇建言献策。三年来，枫桥乡贤们积极参与家乡建设，已经筹建了乡贤馆，创办乡贤报，建立乡贤微信公众号和微信群，经常交流互动，齐心协力为枫桥发展出点子，有力助推枫桥经济腾飞。
（三）企事业单位层面的协商
《意见》规定，企事业单位要“健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度。畅通职工表达合理诉求渠道，健全各层级职工沟通协商机制。积极推动由工会代表职工与企业就调整和规范劳动关系等重要决策事项进行集体协商。逐步完善以劳动行政部门、工会组织、企业组织为代表的劳动关系三方协商机制”。
枫桥镇一直在学校、企业、事业单位实践和创新“枫桥经验”，发扬民主，互协互商，从源头上预防和化解矛盾。如枫桥镇中（初中）多年来开展“‘枫桥经验’进校园”活动，通过深化教代会制度、家校联系制度、师生共管制度等不断创新工作机制，着力构建和谐校园。把“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交，就地解决”演绎成“小事不出班、大事不出校、矛盾不上交，和谐稳定”。同时探索学校版的“四前工作法”：组织建设走在教育前；教育工作走在预防前；预防工作走在调解前；调解工作走在激化前。即发现矛盾纠纷，突出“快”，推选“首问制”，注重“细”，实行“听证制”。近年来，枫桥镇中先后荣获诸暨市群体师德创优先进学校、廉政文化建设示范学校、教育工作先进集体等荣誉。又如，枫桥镇的步森集团按照现代企业制度的要求，推行民主决策管理，确保员工合法权益，着力营造尊重职工的良好氛围，完善多元化参与机制，建立一种有效提高职工参与积极性和责任感的利益机制。为此切实做到“四个坚持”：首先是坚持企业重大事项由职代会审议制度，确保职工代表的知情权、参与权、审议权，维护好职工民主权利。其次是坚持厂务公开制度，拓宽员工诉求渠道。再次是坚持民主决策，科学管理，发挥好职工的主人翁作用。最后是坚持工资平等协商，不断提高职工福利待遇。2011年，步森集团被评为“全国模范劳动关系和谐企业”。
四、基层协商民主对“枫桥经验”的创新作用
新时代“枫桥经验”运用基层协商民主创新社会治理和化解矛盾纠纷，取得了明显成效，在治理目标、治理理念、治理主体、治理成本和治理成果等方面都有了质的突破。
（一）基层协商民主有利于“枫桥经验”的治理目标实现
“枫桥经验”一直力求实现“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的治理目标。要实现这一治理目标，最主要是从本源上预防、减少矛盾。而要从本源上解决社会矛盾，最重要的是协调好利益关系，实现各方利益均衡[16]。从枫桥镇的实践来看，基层协商民主正有着这样的利益协调功能，可以理顺基层治理中千差万别的利益关系，让政府、企业、村居、个人各得其所，让社会和谐稳定，让矛盾在源头上得以杜绝。这能有效推动“枫桥经验”治理目标的实现。
（二）基层协商民主有利于“枫桥经验”的治理理念提升
“枫桥经验”一直秉承“互协互商，和谐相处”的理念，不是通过权力压制，而是通过平等协商解决矛盾。基层协商民主最大的特点是平等协商，让各方当事人都参与其中，并拥有平等的表达权、话语权和投票权，这有助于矛盾各方形成共识、消除分歧与实现和谐。从枫桥镇的实践来看，把协商民主引入“枫桥经验”领域，能进一步提升“枫桥经验”的平等协商理念，并通过现代化的协商程序与沟通方法，推动“枫桥经验”由原来传统质朴的“商量”理念向现代的“民主协商”理念转型。
（三）基层协商民主有利于“枫桥经验”的治理主体多元
“枫桥经验”一直是“党政主导、发动群众”的经验，不是依靠政府包揽的经验。协商民主强调合作共治，有助于推动政府、市场、社会与公民共担责任，有利于建立起“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的多元治理格局。从枫桥镇的实践来看，把基层协商民主引入“枫桥经验”领域，改变了以往政府单一主体治理的局面，推动企业、村居、社会组织和乡贤共同参与治理。这丰富了“枫桥经验”的治理主体，构建起具有新时代特色的多元治理格局。
（四）基层协商民主有利于“枫桥经验”的治理成本降低
“枫桥经验”一直是柔性的经验，强调通过自治和协商解决矛盾。基层协商民主强调群众自我教育、自我管理、自我服务，实现矛盾自我消融和内部消化。从枫桥镇的实践来看，将基层协商民主引入“枫桥经验”领域，有助于进一步运用社会自身力量解决矛盾，而无须政府事事介入，从而有效降低政府治理成本。
（五）基层协商民主有利于“枫桥经验”的治理成果共享
“枫桥经验”是“以人为本、成果共享”的经验，强调共建、共治、共享。基层协商民主强调过程公开，方案共商，利益共沾，有助于打造共建共治共享的社会治理格局。从枫桥镇的实践来看，把基层协商民主引入“枫桥经验”领域，进一步加大了共建、共治、共享力度，实现治理过程全参与、社会治理成果共享用、公共福利的最大化，让群众有更多的获得感、满足感和幸福感。
五、创新机制，加强基层协商民主在“枫桥经验”中的应用
浙江是“枫桥经验”的发源地，有着55年的历史传承。浙江又是基层协商民主的先行者，早在20世纪90年代就涌现了温岭“民主恳谈”等协商经验。在新时代，浙江可以把“枫桥经验”与“协商民主”相互嫁接，在借鉴枫桥镇和全省各地基层协商民主经验的基础上，进一步总结、提升与推广，打造基层协商民主的新“枫桥经验”。
（一）营造基层协商民主的良好氛围
近年来基层社会治理模式日趋刚性化，基层的协商空间被压缩，协商意愿被消磨，这破坏了“枫桥经验”原来赖以成长的良好氛围。笔者曾在乡镇挂职锻炼，乡镇干部反映，原来只要用50%的精力就可以对付上级“一刀切”的任务，还剩一半精力可以结合自身特点，因地制宜开展乡镇治理，但现在用100%的精力都难以完成上级任务，疲于应付。所以，要重新恢复“枫桥经验”的良好协商氛围，必须从顶层设计着手，改变上级行政化的管理模式、运动式的任务布置，让基层有更大的自治空间。
（二）出台基层协商民主的政策文件
基层协商民主要在更大范围内推广，需要政策有力推动。因此建议顶层印发有关加强基层协商民主创新发展“枫桥经验”的文件，推动基层党委政府把加强基层协商民主作为创新“枫桥经验”的一项重要创新项目，并建立相应的领导组织和协调机制。具体可由党委领导，政协、统战部门、组织部门和民政部门联合推动，各乡镇（街道）和行政村（社区）、企事业单位具体实施。同时在实施过程中，要提倡清单式管理、项目化推进，有步骤、有节点推进，确保创新项目落地。
（三）提供富有可操作性的协商程序
制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障，也是推动基层协商民主复制与推广的有效手段。尤其是基层，更需要提供一套符合实际情况、富有可操作性的协商程序。因此，需要顶层制定一套相对制度化、规范化、程序化的基层协商民主机制，供基层参考。基层协商民主程序宜分类分别设计，如按乡镇（街道）的协商、行政村（社区）的协商、企业（事业）单位的协商三种类型，或按协商内容的不同分别设计，对协商议题、协商主体、协商时间地点、协商过程、协商结果以及实施监督等进行明确规定。
（四）建立适合基层协商治理的考核机制
正确的考核能激发基层协商民主的活力，错误的考核会破坏基层协商民主的意愿。当前基层考核有一个较大的问题，即以完成刚性任务、维护稳定为导向。在这种导向下，近年来“枫桥经验”的工作载体、动员方式也日趋刚性化，淡化了原来善于柔性做群众工作的特色。因此，应改变当前严苛、紧张和刚性的考核方式，建立起一种更为民主化、人性化和弹性化的考核机制，激发基层干部的自主创造力，提升基层政府的软治理能力，逐步走出一条基层协商治理的新路子。
（五）加大“枫桥经验”的普及宣传
目前许多基层干部并没有真正领会“枫桥经验”的实质内涵，所以在实践“枫桥经验”过程中，仅重视工作载体、信息平台和制度考核等外在形式，忽视入情、入理、入心地做群众工作的内在方法。因此，要加大“枫桥经验”的普及宣传，推动“枫桥经验”进课堂、进教材、进村居等。尤其要加强对“枫桥经验”从业人员（主要指基层政法综治干部）的普及宣传，使从业人员真正掌握“枫桥经验”的实质内涵，通过发动群众、依靠群众，加强自治、自管，实现矛盾自我消融、自我化解。
[1] 国家社会科学基金项目（16BZZ083）。
[2] 卢芳霞（1976-），女，浙江绍兴人，浙江警察学院枫桥经验与社会治理研究院教授、硕士，研究方向为基层社会治理。
[3] 参见陈丽：《基层协商民主：概念的界定及其解读》，《科学社会主义》2014年第5期，第63-66页。
[4] 《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，《人民日报》2015年2月10日，第1版。
[5] 参见中共浙江省委政法委员会课题组：《坚持和发展“枫桥经验”——加强和创新群众工作的调查与思考》，《公安学刊（浙江警察学院学报）》2014年第3期，第18-22页。
[6] 参见蒋国长：《创新发展“枫桥经验”必须始终坚持人民主体地位尊重群众首创精神》，《公安学刊（浙江警察学院学报）》2013年第3期，第40-42页。
[7] 参见周望：《“枫桥经验”与群众路线法治化》，《中国浦东干部学院学报》2014年第4期，第114-119页。
[8] 参见马永定、戴大新：《“枫桥经验”法治化路径研究——以绍兴市坚持发展“枫桥经验”为例》，《公安学刊（浙江警察学院学报）》2014年第6期，第13-18页。
[9] 参见范忠信等：《“枫桥经验”与法治型新农村建设》，中国法制出版社2013年版。
[10] 参见尹华广：《“枫桥经验”：以乡规民约促进基层治理法治化的实践与启示》，《发展》2015年第12期，第75-76页。
[11] 参见余钊飞：《“枫桥经验”与中国传统法律文化》，《人民法院报》2018年2月2日，第5版。
[12] 参见徐东良：《发挥文化治理在创新发展“枫桥经验”中的作用》，《绍兴日报》2017年8月13日，第3版。
[13] 参见王斌通：《乡贤调解：创新“枫桥经验”的传统文化资源》，《山东科技大学学报（社会科学版）》2018年第2期，第35-42页。
[14] 参见习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日，第1版。
[15] 参见习近平：《基层矛盾要用基层民主的办法来解决》，《浙江日报》2006年10月11日，第1版。
[16] 参见卢芳霞：《协商民主化解基层社会矛盾的功能及实现路径——基于浙江基层协商民主经验的研究》，《中共浙江省委党校学报》2017年第4期，第46-52页。