第一节 行政处罚的概念和特征

一、行政处罚的概念

行政处罚是一种基本的行政执法手段，也是国家法律责任体系的重要组成部分。根据2021年《行政处罚法》第2条的规定，行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。

1996年《行政处罚法》制定过程中，曾考虑过对行政处罚下定义，但由于当时立法和实践经验有限，未能实现这一设想。其仅在第3条规定行政处罚法定原则时规定行政处罚针对的是“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为”，并在第8条中规定了行政处罚的种类。《行政处罚法》也因此是“行政三法”（《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》）中，唯一未对法律的调整对象下定义的一部。

1996年《行政处罚法》颁行后，随着社会经济和科技的高速发展、社会治理方式和手段的不断创新，法律所列举的行政处罚类型与实践需要之间的鸿沟越来越明显。为了提高执法效能，一些地方和部门以规章甚至其他规范性文件的形式，创设了一些行政管理措施，其中部分措施明显具有惩罚性质。但由于立法没能对行政处罚下定义，那些具有惩戒属性却又不在《行政处罚法》明确列举的行政处罚种类之中的措施，是否适用《行政处罚法》，理论和实践上分歧较大。例如，有时出现对于行政机关作出的某项行政行为，当事人认为属于行政处罚，应当根据《行政处罚法》的规定享有陈述申辩、要求听证、行政复议和诉讼等权利，而行政机关则认为不属于行政处罚，无需依照《行政处罚法》的规定保障这些权利。[1]同时，立法中行政处罚定义的缺失，也使得一些行政执法机关对行政处罚的性质和作用缺乏全面准确理解，在思想认识、实施处罚、履行程序、适用法律、把握处罚尺度等方面出现偏差。

为了消除认识分歧、遵循立法技术、有效实施行政处罚法、解决行政处罚“逃逸”等问题，[2]2021年《行政处罚法》修订时，在第2条中增加了对行政处罚的定义。行政处罚的定义承载着界定行政处罚行为的功能，使得对行政处罚的认定不再单纯依靠形式标准，而是从行为的本质和实质出发来识别其是否属于行政处罚，进而判定其是否必须受到《行政处罚法》中程序与实体性规则的约束。实践中，那些行政机关所创造的，“以措施之名，行处罚之实，但较法定的行政处罚类型对当事人的权益影响更大，适用范围更广”[3]的行政措施，只要符合行政处罚的识别标准，就必须适用《行政处罚法》。《行政处罚法》对行政处罚定义的规定，对于行政法理论和实践而言，都是一个重要的进步和贡献。在理论上，“填补了一个重要行政行为的概念空白”[4]；在立法形式上，使“行政三法”实现了体例结构上的统一和完整；在实务工作中，立法机关、行政机关、司法机关乃至当事人可以据此判断非典型行政处罚行为是不是行政处罚，是否要适用本法[5]。

二、行政处罚的特征

（一）处罚主体是行政主体

实施行政处罚的主体，是拥有行政职权的主体，即行政主体。在把握行政处罚的主体特征时，有三点应予明确。

第一，行政主体，是指在法律上能独立地以自己的名义行使行政职权、承担相应法律后果的组织，包括行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。同时，行政机关按照法律、法规、规章的规定，可以委托符合条件的具有管理公共事务职能的组织以委托行政机关的名义实施行政处罚。

第二，行政处罚只能由特定的行政主体实施。并非任何行政主体都可以实施行政处罚，只有经合法授权、依法享有行政处罚权的行政机关和组织才能实施行政处罚。并且，享有行政处罚权的行政机关或组织并非对所有领域和事项都拥有行政处罚权，特定的行政处罚权只能由特定的主管行政机关或法定组织行使，其他非主管机关或组织无权行使。例如，针对城市道路人行道机动车违法停放行为的行政处罚权，一般由公安机关交通管理部门或城市管理综合执法部门等行使。

第三，监察机关、法院、检察院等非行政机关所实施的某些制裁行为，不属于行政处罚。不同主体的制裁行为可能有相同的名称，对这些行为性质的认定需要结合行政处罚的定义进行综合判断。例如，警告可能是行政主体依据《行政处罚法》对违反行政管理秩序的相对人实施的行政处罚，也可能是处分决定机关依据《公务员法》对违纪违法的公务员作出的处分，还可能是监察机关依据《监察法》和《公职人员政务处分法》对违法的公职人员作出的政务处分决定；罚款可能是行政处罚，也可能是《行政强制法》规定的行政强制执行措施（执行罚），还可能是法院依照《民事诉讼法》等对违反规则的人作出的处罚。

（二）处罚对象是违反行政管理秩序的行政相对人

违反行政管理秩序，即违反行政法律规范。行政管理秩序是行政机关在行政管理活动中所追求的秩序。为实现行政管理秩序，行政相对人必须遵守行政法律规范设定的各项作为与不作为义务，否则就可能成为行政处罚的对象。在把握行政处罚的对象特征时，有五点应当注意。

第一，行政处罚的对象，不仅包括《行政处罚法》第1条中规定的“公民、法人或者其他组织”，也包括处在行政相对人地位的国家机关以及在中华人民共和国领域内有违法行为的外国人、无国籍人、外国组织等。

第二，行政处罚的对象，必须实施了违反行政管理秩序的违法行为。依据这一要素，可以将部分撤销行政许可、区域限批排除在行政处罚之外。根据《行政许可法》第69条第1款的规定，行政机关违法作出行政许可的，可以撤销行政许可，这里并不存在当事人违反行政管理秩序的违法行为。区域限批的适用情形是超过国家重点大气污染物排放总量控制指标或者未完成国家下达的大气环境质量改善目标，适用对象是某个地区，必然会限制当事人申请行政许可，但针对的是某个地区环保整体不达标，而不是当事人违反行政管理秩序的违法行为。[6]

第三，对违反行政管理秩序情形严重，构成犯罪，应当依法追究刑事责任的，根据《行政处罚法》第8条第2款的规定，行政机关应移交司法机关，不得以行政处罚代替刑事处罚。

第四，行政处罚原则上实行过错推定。一般情况下，对违反行政管理秩序的行为，行政机关可以推定行为人有主观上的过错；行为人有证据足以证明没有主观过错的，则不予行政处罚。例外情况下，即使行政相对人行为时没有故意或过失，只要客观上违反了行政管理秩序，损害了公共利益或他人合法权益，且法律、行政法规规定应予处罚，就应当受到制裁和惩戒。

第五，实践操作中，为准确判定相对人行为是否应受行政处罚，有时需要进一步区分行为人违反的是权利性规范还是义务性规范、实体性规范还是程序性规范、倡导性规范还是强制性规范。在许多场合下，违反权利性规范或某些程序性规范，只会给行为人带来某些不利的法律后果或者使行为人不能实现预期的法律后果。只有在行为人违反行政法上的强制性义务（包括作为或不作为的义务）时，才会导致行政处罚。强制性并非义务的天然属性，比如相当一部分法律、法规为相对人设定了义务，但没有规定义务不履行时的法律责任，这种义务实际上就是非强制性义务。

（三）本质属性和核心特征是惩戒性

《行政处罚法》第2条使用“惩戒”一词，既有惩亦有戒，兼顾了行政处罚的惩罚、教育和预防几大功能，体现了处罚与教育相结合的理念。

惩戒的方式是“减损权益或者增加义务”。其核心是剥夺当事人已有的利益或给予其新的不利益，所针对的利益应当认定为一种事实上的、价值中性的利益，而不过多考虑其适法性。对于“减损权益或者增加义务”，实践中一般作相对扩大的解释，既包括对权益的限制和剥夺，也包括科处义务或负担，以及施加新的不利益。

是否具有惩戒性和制裁性，是区分行政处罚与其他行政管理措施的要素之一。责令限期改正、责令赔偿、生态恢复责任、撤销因当事人弄虚作假获得的行政许可，以及收回土地使用权、责令停止建设中的大部分，属于减损非法利益、增加应当履行的义务，是要求当事人做本应该做的事情，本质上属于法律秩序的恢复，并没有减损当事人的合法权益或增加新的义务，谈不上惩戒和制裁，因此不属于行政处罚。

关于行政处罚与行政强制，首先，二者的法律性质不同。行政处罚的性质是行政机关对行政相对人违反行政管理秩序但未构成犯罪的违法行为实施行政制裁，而行政强制的性质是维护社会安全秩序和强制行政相对人履行特定义务，本身并非一种制裁或惩罚。其次，二者的起因和目的也不完全相同。行政处罚的起因在于相对人违反了法定的或行政处理所设定的义务；行政强制的起因可能是行政相对人不履行行政主体在行政处理中为其所依法设定的义务，也可能是行政机关为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等。行政处罚的目的在于：第一，通过对义务违反者的惩罚，确保行政义务得到履行，从而维护行政管理秩序；第二，通过制裁违法者，确保公民、法人和其他组织的合法权益以及公共利益免受违法者的侵犯；第三，通过行政处罚，防微杜渐，预防和减少违法犯罪行为的发生。行政强制的目的则在于维护社会安全秩序或强制相对人履行特定的义务。例如，加收滞纳金等，不是以惩戒和制裁为目的，而是通过增加当事人的经济负担来迫使当事人自动履行行政义务，属于行政强制执行方式而非行政处罚。