第一章 社会保险争议内容和性质界定

一、社会保险行政争议

按照《社会保险行政争议处理办法》第二条的规定，社会保险行政争议是指经办机构在依照法律、法规及有关规定经办社会保险事务过程中，与公民、法人或者其他组织之间发生的争议。经办机构是指法律、法规授权的劳动保障行政部门所属的专门办理养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等社会保险事务的工作机构。因此，社会保险行政争议是发生在公民、法人、其他组织与社会保险行政部门、社会保险经办机构之间的争议。

《社会保险行政争议处理办法》第六条第一款规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议：（一）认为经办机构未依法为其办理社会保险登记、变更或者注销手续的；（二）认为经办机构未按规定审核社会保险缴费基数的；（三）认为经办机构未按规定记录社会保险费缴费情况或者拒绝其查询缴费记录的；（四）认为经办机构违法收取费用或者违法要求履行义务的；（五）对经办机构核定其社会保险待遇标准有异议的；（六）认为经办机构不依法支付其社会保险待遇或者对经办机构停止其享受社会保险待遇有异议的；（七）认为经办机构未依法为其调整社会保险待遇的；（八）认为经办机构未依法为其办理社会保险关系转移或者接续手续的；（九）认为经办机构的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”以上都属于社会保险行政争议的范围。

社会保险缴费争议和社会保险金发放争议属于行政争议。《社会保险法》第六十三条第一款规定，用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足；第八十三条第二款规定，用人单位或者个人对社会保险经办机构不依法办理社会保险登记、核定社会保险费、支付社会保险待遇、办理社会保险转移接续手续或者侵害其他社会保险权益的行为，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；第八十四条规定，用人单位不办理社会保险登记的，由社会保险行政部门责令限期改正。《社会保险费征缴暂行条例》第二十六条规定，缴费单位逾期拒不缴纳社会保险费、滞纳金的，由劳动保障行政部门或者税务机关申请人民法院依法强制缴纳。根据以上规定，用人单位未为劳动者参加社会保险的，劳动者有权向劳动保障部门或税务机关投诉，由他们强制向用人单位征收；社会保险机构未依法支付社会保险待遇、办理社会保险转移接续手续的，劳动者可以提起行政复议或行政诉讼。从法律关系来分析，缴纳社会保险费是国家法律、法规规定的一种强制性行政义务，反映的是国家社会保险征缴部门与缴费义务主体（用人单位和劳动者）之间的一种管理与被管理的行政关系，并非劳动争议当事人之间的民事关系。用人单位不缴纳社会保险费，违反的是行政管理法律法规，损害的不仅是劳动者的利益，还包括国家的利益，即整个社会保障制度。参加社会保险和缴纳社会保险费是征缴范围内的用人单位和劳动者的法定义务，必须严格依照法律规定的标准缴纳。同理，法律也没有赋予劳动仲裁部门和人民法院对此争议评判的依据和空间。养老保险金的发放或者社会保险待遇的给付属于社会保险经办机构应当自觉履行的法定职责，属于依法授权行使行政职权的职责，如果产生纠纷，应属于行政案件，不宜作为劳动争议案件处理。另外，我国社会保险从办理登记、缴费、发放社会保险待遇费用到监督检查等，均明确规定了由社会保险管理部门负责和管理。这一规定与我国当前社会发展阶段相适应，如果人为地由司法权强行介入，不仅不利于日益完善的社会保险功能的正常运作，而且也不利于劳动者合法权益的切实保护。

二、社会保险劳动争议

社会保险劳动争议，是指劳动者与用人单位之间的因社会保险问题而产生的争议。例如，因用人单位没有为劳动者办理社会保险手续，且社会保险经办机构不能补办导致劳动者不能享受社会保险待遇，劳动者要求用人单位赔偿损失的，就属于典型的社会保险劳动争议纠纷。

社会保险待遇损失可分为养老保险待遇损失、医疗保险待遇损失、工伤保险待遇损失、失业保险待遇损失、生育保险待遇损失。笔者认为，如果用人单位未办理社会保险导致劳动者遭受具体损失的，劳动者要求取得具体待遇的纠纷原则上应属于劳动争议受案范围，这是因为在用人单位未依法参加社会保险的情况下，国家有关规定已明确将上述社会保险待遇的支付义务转向用人单位，即此类争议仅限于劳动者与用人单位之间，而不涉及社会保险经办机构的权利义务。例如，《工伤保险条例》第六十二条第二款规定，依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》第一条第五项的规定，劳动者以用人单位未为其办理社会保险手续，且社会保险经办机构不能补办导致其无法享受社会保险待遇为由，要求用人单位赔偿损失发生的纠纷，属于劳动争议，当事人不服劳动争议仲裁机构作出的裁决，依法提起诉讼的，人民法院应予受理。《最高人民法院民事案件案由规定》的社会保险纠纷项下的五个案由分别是养老保险待遇纠纷、工伤保险待遇纠纷、医疗保险待遇纠纷、生育保险待遇纠纷、失业保险待遇纠纷，这些都是社会保险待遇纠纷，这是最高人民法院认为社会保险待遇纠纷属于劳动争议受案范围的直接体现。

但是，以下因社会保险待遇导致的损失不属于劳动争议：

（一）未参加工伤保险及未足额缴纳工伤保险费导致的损失

对于用人单位未足额缴纳工伤保险费，如降低缴费基数导致劳动者享受到的工伤待遇低于应当享受的标准，劳动者能否起诉用人单位要求补足其差额，《工伤保险条例》并未明确规定，实践中也产生诸多争议。根据笔者多年的工作实践，对于用人单位已为劳动者办理了工伤保险参保手续，但因用人单位没有足额缴纳工伤保险费而引发的工伤保险待遇争议，劳动者向劳动行政部门申请解决是最佳维权途径。具体有以下方案可供选择：

第一，向劳动保障监察部门举报、投诉，由劳动监察部门责令改正，并补缴应由用人单位缴纳的工伤保险费，然后申请社会保险经办机构进行待遇变更。《劳动保障监察条例》第二十七条第一款规定：“用人单位向社会保险经办机构申报应缴纳的社会保险费数额时，瞒报工资总额或者职工人数的，由劳动保障行政部门责令改正，并处瞒报工资数额1倍以上3倍以下的罚款。”《工伤保险条例》第六十二条第三款规定：“用人单位参加工伤保险并补缴应当缴纳的工伤保险费、滞纳金后，由工伤保险基金和用人单位依照本条例的规定支付新发生的费用。”因此，对用人单位违反社会保险法律法规，瞒报、漏报、少报社会保险缴费基数，侵害劳动者社会保险合法权益的行为，劳动者可以到当地劳动保障监察机构举报投诉，由劳动监察机构进行查实并责令改正，然后申请社会保险机构进行待遇变更。

第二，直接向社会保险机构举报投诉并申请待遇变更。《社会保险法》第六十三条第一款规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。”这表明，社会保险机构在用人单位未按时足额缴纳社会保险费时，有责任责令其限期缴纳或者补足，并在缴纳或者补足后变更其社会保险待遇。

第三，申请行政复议或行政诉讼。根据《工伤保险条例》第五十五条第五项规定，工伤职工或者其近亲属对经办机构核定的工伤保险待遇有异议的，有关单位或者个人可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼。按照《社会保险法》，社会保险经办机构有责任、有义务对用人单位的社会保险缴纳申报进行监督管理，对因监督管理不到位而造成职工待遇降低引发的争议，工伤职工可通过行政复议或行政诉讼的途径解决。

（二）未缴纳养老保险导致的待遇损失

这个问题较为复杂。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》第一条第五项“劳动者以用人单位未为其办理社会保险手续，且社会保险经办机构不能补办导致其无法享受社会保险待遇为由，要求用人单位赔偿损失发生的纠纷”、第六项“劳动者退休后，与尚未参加社会保险统筹的原用人单位因追索养老金、医疗费、工伤保险待遇和其他社会保险待遇而发生的纠纷”均属于劳动争议，当事人不服劳动争议仲裁机构作出的裁决，依法提起诉讼的，人民法院应予受理。根据以上规定，人民法院受理养老保险待遇损失有两个方面的限制：一方面，劳动者必须达到退休年龄；另一方面，用人单位没有参加社会保险统筹。不同之处在于没有限定劳动者在退休之后才能主张权利。根据该解释第一条第五项的规定，可以确定以下内容：第一，养老保险缴费年限争议不属于劳动争议受案范围；第二，未足额、及时缴纳养老保险导致的待遇损失不属于劳动争议受案范围；第三，未办理养老保险导致的待遇损失属于劳动争议受案范围，但前提是劳动者必须提交社会保险经办机构出具的不能补办证据，以证明养老保险手续已经不能补办。

《社会保险法》第十六条第二款规定，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第二条规定：“参加职工基本养老保险的个人达到法定退休年龄时，累计缴费不足15年的，可以延长缴费至满15年。社会保险法实施前参保、延长缴费5年后仍不足15年的，可以一次性缴费至满15年。”第三条第一款规定：“参加职工基本养老保险的个人达到法定退休年龄后，累计缴费不足15年（含依照第二条规定延长缴费）的，可以申请转入户籍所在地新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，享受相应的养老保险待遇。”因此，只要参加过养老保险，基本上都可以补缴，也可以转入户籍地新农合或城镇养老保险，基本上不存在社会保险经办机构不能补办导致其无法享受养老保险待遇的问题。

三、与社会保险有关的争议

目前，实践中受理的与社会保险有关的争议包括社会保险费代付返还争议、双方协议以给付一定数额金钱免除社会保险缴费义务而产生的争议以及企业年金等争议，应具体问题具体分析。

（一）社会保险费代付返还争议

用人单位为劳动者建立社会保险关系，劳动者垫付用人单位未依法缴纳的社会保险费用后，请求用人单位返还的，或者用人单位垫付应当由劳动者缴纳的社会保险费用后，请求劳动者返还的，是否作为劳动争议处理，在实践中争议较大。

反对作为劳动争议受案范围的意见主要认为：第一，如果把实践中出现的劳动者追索代用人单位补缴的社会保险费纠纷作为劳动争议案件处理，那就相当于鼓励劳动者代用人单位缴纳社会保险费，与《社会保险法》规定的缴费系用人单位法定义务精神不符，劳动者将更乐于采取代缴的方式取代要求社会保险行政部门向用人单位追缴的方式维权，不利于促进行政机关积极履行监管义务。第二，争议处理过程中，劳动者与用人单位可能对劳动者代缴的社会保险费标准存在争议，实践中审理此类案件时必须审查劳动者缴纳社会保险费的标准，不仅加大了劳动争议审判的工作量，而且在实质上产生了法院变相处理社会保险费追缴的法律后果，不符合司法解释的规定。笔者认为，反对意见具有一定的合理性，但是此类问题应当具体问题具体分析，不能一概不作为劳动争议处理。如果双方对缴付基数没有争议，则用人单位代劳动者缴纳或者劳动者代用人单位缴纳社会保险费属于纯粹的劳动债权债务，作为劳动争议处理比较妥当。

（二）双方协议以给付一定数额金钱免除社会保险缴费义务而产生的争议

由于社会保险转移不畅或者劳动者参加了城乡居民养老保险或者劳动者出于短视行为不愿意参加社会保险，实践中出现用人单位和劳动者都不愿意缴纳养老保险的情形，于是双方达成协议由用人单位给付劳动者一定数额的金钱作为补偿，以此免除用人单位的缴纳义务。在协议执行过程中主要存在以下几种可能情形：一是用人单位未按协议支付，劳动者请求用人单位按协议支付；二是用人单位按协议支付后，劳动者仍然要求用人单位缴纳社会保险，用人单位要求返还支付的社会保险费补偿；三是双方达成协议后，劳动者以用人单位未缴纳社会保险为由解除劳动合同，并要求解除劳动合同的经济补偿。笔者认为，此类争议属于劳动争议受案范围，劳动争议仲裁机构首先需要判断的是双方达成的协议是否有效、是否应履行。如果用人单位已经支付了补偿，可以请求返还；如果用人单位未支付，劳动者不能请求支付，因为社会保险的缴纳是国家规定的强制性义务，不能以协议的方式规避或变通。

（三）企业年金争议

企业年金是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老保险制度。实践中，企业年金纠纷并不少见，但对于是否属于劳动争议受案范围，争议较大。对于企业年金纠纷是否属于劳动争议受案范围，首先要弄清企业年金的法律性质及其与基本养老保险制度的区别。《企业年金办法》第二条规定：“本办法所称企业年金，是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自主建立的补充养老保险制度。国家鼓励企业建立企业年金。建立企业年金，应当按照本办法执行。”因此，企业年金是补充养老保险，不属于国家法律强制缴纳的养老保险制度，是企业自愿缴纳的，应当看作企业给予员工的一种福利待遇，补缴企业年金不属于社会保险争议，而是福利待遇纠纷。《企业年金办法》第三十条第一款规定，因订立或者履行企业年金方案发生争议的，按照国家有关集体合同的规定执行。福利待遇纠纷属于劳动争议受案范围，仲裁机构和人民法院均应受理。