一、制定《信访工作条例》的时代背景和重要意义

（一）制定出台《信访工作条例》是贯彻落实习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想，用党的创新理论指导新时代信访工作的客观需要

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视信访工作，习近平总书记多次对信访工作作出重要指示批示，形成了关于加强和改进人民信访工作的重要思想。在信访工作的本质属性方面，指出信访制度是中国特色社会主义民主政治制度的有益补充，信访工作是党的群众工作的重要平台，是送上门来的群众工作；在信访工作的根本立场方面，要求把信访工作作为了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作；在信访工作的功能定位方面，指出信访是反映社情民意的晴雨表，要求加强对社情民意新动向的分析研判，及时提出改进工作、完善政策的建议；在信访工作的领导体制方面，强调做好信访工作是领导干部的重要政治责任，各级党委要加强对信访工作的领导；在信访工作的方式方法方面，要求善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾；在信访工作的发力重心方面，提出加强源头治理，坚持和发展新时代“枫桥经验”，运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等办法，努力将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态；在信访工作的组织保障方面，要求各级党委关心、支持、爱护信访干部，建设一支对党忠诚可靠、恪守为民之责、善做群众工作的高素质信访工作队伍。这一系列重要论述是我们党深化对信访工作规律性认识的重大成果，是指导新时代信访工作高质量发展的强大思想武器，为做好新时代信访工作指明了前进方向，提供了根本遵循。因此，有必要制定出台一部信访工作法规，以创新理论的思想武器指导做好新时代信访工作，进一步提升党领导和开展信访工作的系统化、制度化、规范化水平，深刻领会“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。

（二）制定出台《信访工作条例》是系统总结我们党长期以来领导和开展信访工作经验特别是党的十八大以来信访工作制度改革成果，进一步理顺信访工作体制机制的客观需要

信访制度是中国特色社会主义民主政治制度的有益补充，具有鲜明的政治性和人民性。我们党历来高度重视信访工作，将其作为密切党和政府同人民群众血肉联系的桥梁纽带，不断加强、创新和完善。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对信访工作作出了一系列重大决策部署。党的十八大提出“建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度……”；十八届三中全会强调“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”；十八届四中全会提出“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”；十八届五中全会强调“加强和改进信访和调解工作”；十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》分别明确规定了坚持领导干部定期接待群众来访制度，要求党的各级纪律检查委员会定期分析研判信访举报情况；十九届四中全会提出“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，健全社会心理服务体系和危机干预机制，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层”；十九届五中全会提出“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，完善各类调解联动工作体系，构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制”；十九届六中全会将“完善信访制度”作为中国特色社会主义进入新时代取得的重大成就写入《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》。

回顾总结信访工作发展历程，党领导和开展信访工作形成了很多宝贵经验。比如，党的领导是信访工作的最高原则、最大优势，必须充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保信访工作始终沿着正确政治方向前进；坚持以人民为中心是信访工作的出发点和落脚点，必须及时反映群众呼声，着力化解突出问题，密切党和政府同群众的血肉联系；构建各负其责、齐抓共管的责任体系是信访工作的重要保障，必须压实责任主体的责任，形成工作合力，及时就地化解矛盾纠纷。

党的十八大以来，各地区各部门认真贯彻落实党中央决策部署，全面推进信访制度改革，采取了一系列改革举措，在实践中取得了明显效果。

一是实行网上受理信访制度。2013年，国家信访局（国家投诉受理办公室）全面放开网上投诉受理内容。2015年，依托互联网建设的国家信访信息系统正式投入使用，全国各级机关、单位接受的来信、来访和网上投诉事项受理办理全过程在信息系统流转，群众可以通过互联网进行投诉并在网上查询信访事项受理办理进展和结果，对信访部门和责任单位进行满意度评价，上级机关可以对下级机关办理情况进行跟踪和督办。2016年，国家信访局先后开通手机信访客户端和运行官方微信公众号。2018年，开展信访业务智能辅助系统应用建设，运用信息化智能化手段，提高信访工作质量和效率。至2021年年底，30余万个单位接入国家信访信息系统，覆盖了31个省区市和新疆生产建设兵团的省、市、县三级信访工作机构和大部分职能部门、乡镇街道，45个中央和国家机关也与国家信访信息系统实现了对接。实行网上受理信访制度，实现了“让数据多跑路、让群众少跑腿”，投诉事项的办理时间明显缩短，办结率和群众满意率明显提高，越来越多的群众愿意选择网上投诉，网上信访已经成为群众反映诉求的主渠道。

二是实行诉讼与信访分离制度。2013年，中央开始推进诉讼与信访分离工作，要求把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法部门依法处理。中央政法委以及最高法、最高检、公安部、司法部分别制定了配套文件。中央信访工作联席会议也下发专门文件，对如何做好相关工作，支持政法部门依法处理涉法涉诉信访问题提出了要求。实行诉访分离以来，越来越多的群众选择司法渠道反映和解决相关问题。

三是依法分类处理信访诉求制度。2013年下半年开始，国家信访局会同原国务院法制办按照“系统抓、抓系统”的思路，牵头中央有关部委共同推进依法分类处理信访诉求工作，在行政体系内部进一步厘清信访途径与仲裁、行政复议等其他法定途径的界限。2016年，37个中央部委出台了分类处理信访诉求清单。2017年，国家信访局出台《依法分类处理信访诉求工作规则》，大部分省份出台了细化的工作规程，并在市县层面推开了这项工作。2019年，针对深化党和国家机构改革后部分部委职责发生变化的情况，27个中央和国家机关重新梳理并公开了清单。积极引导群众通过法定途径依法解决问题，化解矛盾的质量不断提高，进一步保障群众合理合法诉求依照法律规定和程序得到合理合法的结果。

四是推行多元化解制度。推动社会矛盾纠纷多元预防调处化解，比如一些地方开展“访调对接”，实施信访调解司法确认，探索建立律师、专业协会、行业协会、“两代表一委员”、志愿者、社会工作者、人民团体等社会力量参与化解信访积案和矛盾纠纷的模式，在引导群众依法维护权益方面取得了较好效果，形成了解决信访问题的合力。

同时，信访工作体制机制还有一些亟待解决的问题。比如，2005年修订实施的《信访条例》作为行政法规，覆盖面过窄，仅对行政机关信访工作作出规范，党的机关、人大机关、政协机关、监察机关、司法机关等相当一部分工作难以纳入调整范围。党领导信访工作的体制和格局还没有入法入规，还没有形成统一遵循，各信访工作主体的职责定位还不够清晰，作为党领导信访工作重要抓手的信访工作联席会议作用发挥不够充分。信访部门党政分设不够统一，信访部门的职能职责与承担的繁重任务不相匹配，基层基础比较薄弱，还有部分市县未设置独立信访部门、一些乡镇既未设置独立信访部门也无专人负责信访工作，等等。因此，有必要制定出台一部信访工作法规，系统总结我们党领导和开展信访工作的经验，实现党对信访工作的领导入法入规，实现信访工作领域全覆盖，使信访工作体制机制更加顺畅，更加符合中国国情，更加符合实际需要。

（三）制定出台《信访工作条例》是加强和改进新时代信访工作，推动信访工作高质量发展的客观需要

党的十八大以来，全国信访形势呈现出一系列积极可喜的变化。全国信访总量连年下降，信访形势持续向好的态势得到巩固；重复信访数量同比下降，联名信、联名投诉、集体访的数量降幅较大，集体访数量已经连续多年下降；信访秩序整体良好，机关、单位门前及来访接待场所滋事扰序、缠访闹访行为明显减少。但也要看到，当前和今后一个时期，我国各类矛盾和风险仍处于易发多发期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多，一些矛盾和问题加快暴露并大量通过信访渠道反映出来。主要表现在全国信访总量仍然较大，仍有不少积案没有妥善化解。劳动社保、房地产等重点领域信访问题相对集中，涉及脱贫地区后期扶持、农业基础设施建设管理、农村人居环境整治等方面的信访问题占一定比例，防范化解涉访稳定风险的挑战仍然较多。

同时，在工作层面也存在一些需要改进的地方。比如，贯彻落实“诉求合理的解决问题到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理”要求不到位；基础业务不扎实，有的信访事项办理程序空转，矛盾化解效率不高；对有权处理机关单位的监督力度不够，对不按照规定办理信访事项，造成严重后果等行为缺乏明确的责任追究机制；对扰乱信访秩序的行为，缺少必要的防范和制止措施等。因此，有必要制定出台一部信访工作法规，系统总结固化成功经验，进一步优化信访事项处理程序，加强信访工作监督，及时就地化解矛盾纠纷，推动信访工作更好地适应形势和任务需要，实现高质量发展。

（四）制定出台《信访工作条例》是贯彻落实习近平法治思想，健全党内法规制度体系，进一步提高新时代信访工作法治化水平的客观需要

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治，创造性提出了关于全面依法治国的一系列新理念新思想新战略，形成了以“十一个坚持”为核心要义的习近平法治思想。“十一个坚持”摆在首位的就是坚持党对全面依法治国的领导，要求进一步推进党的领导入法入规，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志、转化为法律法规，推进党的领导制度化、法治化、规范化；指出党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，要求加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导等。

党内法规具有强烈政治属性、鲜明价值导向、科学治理逻辑、统一规范功能，是体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。党在不同历史时期，都重视通过党内法规巩固党的领导核心地位，维护党中央权威和集中统一领导，保证全党在重大问题上的统一行动，保证人民群众自觉接受、有效贯彻落实党的路线方针政策。党的十八大以来，党中央旗帜鲜明坚持和加强党的全面领导，改革和完善坚持党的领导的体制机制，制定修订了一系列党内法规，从制度上保证党中央集中统一领导更加坚强有力，推动“两个维护”深入党心军心民心，把党的全面领导落实到治国理政的方方面面，落实到各级各类组织的活动之中。特别是在健全党的领导法规制度方面，制定出台了《中国共产党统一战线工作条例》《中国共产党政法工作条例》《中国共产党农村工作条例》《中国共产党宣传工作条例》等。信访工作是党委和政府的一项重要工作，中共中央办公厅、国务院办公厅制定下发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》《信访工作责任制实施办法》《关于进一步加强信访法治化建设的意见》《关于加强新时代网上信访工作的意见》等文件，进一步完善了信访工作党内制度规定。

按照党中央决策部署，国家信访局开展了一系列建章立制工作。2014年，印发《关于进一步规范信访事项受理办理程序 引导来访人依法逐级走访的办法》，进一步强化属地责任、引导来访人依法逐级走访，推动信访事项及时就地解决；印发《关于进一步加强初信初访办理工作的办法》，规范工作程序，压实首办责任，提高办理质量和效率；印发《信访事项办理群众满意度评价工作办法》，以群众满意度评价倒逼信访工作机构和有权处理机关落实责任、工作到位。2015年，印发《关于进一步加强和规范联合接访工作的意见》，要求整合资源力量，按照一站式接待、一条龙办理、一揽子解决的要求，及时就地解决信访问题；印发《信访事项网上办理工作规程（试行）》，要求进一步推动信访事项网上办理工作规范化，提高工作质量、效率和公信力。2016年，印发《信访事项简易办理办法（试行）》，要求对诉求简单明了的信访事项，简化程序，缩短时限，更加方便快捷地受理、办理；印发《关于进一步加强和规范信访事项实地督查工作的意见》，对实地督查的开展作出了具体规定，规范和提升了实地督查效能；印发《中央和国家机关信访事项受理办理工作有关规定（试行）》，强化中央和国家机关在处理信访事项中的责任，规范中央和国家机关信访事项受理办理程序。2019年，制定信访事项《概况要素及录入规则》等八项业务规则，加强信访基础业务规范化建设，推进信访业务标准化。2020年，制定专项工作意见，在全国开展治理重复信访、化解信访积案专项工作，着力解决重复信访量居高不下和信访积案化解不力的问题。2021年，制定“十四五”时期信访工作发展规划，明确了信访工作的指导思想、工作目标和任务要求。

虽然信访工作党内制度规定不断健全完善，但仍缺少一部对信访工作作出全面规定的基础主干法规。对此，党中央高瞻远瞩、审时度势，将制定“信访工作条例”作为补短板、强弱项、填空白的重要制度和健全为人民执政、靠人民执政的制度作出安排，明确由国家信访局组织起草。这是健全党内法规制度体系的重大举措，有利于进一步加强党对信访工作的全面领导，进一步提高新时代信访工作法治化水平。