四、制定《信访工作条例》的总体考虑和主要原则
《信访工作条例》制定工作坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想，围绕做好新时代信访工作的体制机制、职责任务、处理程序、监督体系等进行顶层设计。重点把握了四项原则：一是坚持和加强党对信访工作的全面领导，明确党领导信访工作的体制机制。二是实现信访工作领域全覆盖，对各级机关、单位开展信访工作、处理信访事项，以及信访人提出信访事项作出全面规范。三是总结固化党的十八大以来信访制度改革成果，优化信访事项处理程序，更好保障群众合法权益。四是强化信访工作监督，对监督责任、监督机制和责任追究作出明确规定。这四项原则是制定《信访工作条例》的重要准绳。
（一）坚持和加强党对信访工作的全面领导，明确党领导信访工作的体制机制
中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。习近平总书记指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的，是最高的政治领导力量。”[1]我国的信访制度是在党的直接领导下建立起来的，是中国特色社会主义民主政治制度的有益补充，是党的群众工作的重要组成部分。坚持党的全面领导，是做好信访工作的最高原则、最大优势，是做好信访工作的根本保证，必须把坚持党的领导放在最重要、最突出、最关键的位置，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。针对党领导信访工作的体制和格局还没有入法入规，各信访工作主体的职责定位还不够清晰，信访工作联席会议作用发挥还不够充分等问题，《信访工作条例》对党组织和开展信访工作作出了全面、系统、整体的规定。
一是突出强调党的领导在新时代信访工作总体要求中的核心地位。《信访工作条例》总则一章系统阐明了做好新时代信访工作的总体要求，所明确的条例制定目的、适用范围和信访工作的地位作用、指导思想、主要原则及工作要求，都突出强调了党的领导的核心地位。在制定目的中，将“坚持和加强党对信访工作的全面领导”放在首位，贯穿条例始终。在适用范围中，突破《信访条例》仅适用于行政机关的局限，扩大到所有信访工作主体，实现党对信访工作的全面领导。在地位作用中，强调“信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，是各级机关、单位及其领导干部、工作人员接受群众监督、改进工作作风的重要途径”，体现了信访工作在党和国家工作大局中的重要地位和承担的重要任务。在指导思想中，写入贯彻落实习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想，强调“为民解难、为党分忧的政治责任”，把“服务党和国家工作大局”作为首要职责使命。在主要原则中，把“坚持党的全面领导”“把党的领导贯彻到信访工作各方面和全过程，确保正确政治方向”作为首要原则，将“践行党的群众路线”“党政同责、一岗双责”等要求作为其他原则的重要内容。在工作要求中，强调各级机关、单位“倾听人民群众建议、意见和要求，接受人民群众监督，为人民群众服务”，充分发挥信访工作密切党和政府同群众血肉联系的桥梁纽带作用。
二是系统界定了党领导下的信访工作体制和格局。《信访工作条例》把“坚持和加强党对信访工作的全面领导，构建党委统一领导、政府组织落实、信访工作联席会议协调、信访部门推动、各方齐抓共管的信访工作格局”作为构建党领导信访工作的体制机制的总体要求。强调党中央加强对信访工作的统一领导，履行强化政治引领，确立信访工作的政治方向和政治原则，严明政治纪律和政治规矩等三项职责。强调地方党委领导本地区信访工作，要求贯彻落实党中央关于信访工作的方针政策和决策部署，执行上级党组织关于信访工作的部署要求，统筹信访工作责任体系构建，支持和督促下级党组织做好信访工作；要求地方党委常委会定期听取信访工作汇报，分析形势，部署任务，研究重大事项，解决突出问题。强调各级政府要贯彻落实上级党委和政府以及本级党委关于信访工作的部署要求，科学民主决策、依法履行职责。强调中央信访工作联席会议在党中央、国务院领导下，履行研究分析全国信访形势，为中央决策提供参考，督促落实党中央关于信访工作的方针政策和决策部署等七项职责；研究涉及信访工作改革发展的重大问题和重要信访事项的处理意见，及时向党中央、国务院请示报告。强调地方各级信访工作联席会议在本级党委和政府领导下，负责本地区信访工作的统筹协调、整体推进、督促落实；地方党委和政府应当根据信访工作形势任务，及时调整信访工作联席会议成员单位，健全规章制度；根据工作需要，在乡镇党委和政府、街道党工委和办事处建立信访工作联席会议机制。强调党委和政府信访部门作为开展信访工作的专门机构履行职责，推动贯彻落实党委和政府以及信访工作联席会议的安排部署。强调各级党委和政府以外的其他机关、单位要做好各自职责范围内的信访工作，拓宽社会力量参与信访工作的制度化渠道。
（二）实现信访工作领域全覆盖，对各级机关、单位开展信访工作、处理信访事项，以及信访人提出信访事项作出全面规范
信访工作是各级机关、单位都在做的一项工作，既调节公权力机关、单位的内部运行，又调整公权力机关、单位与个人和其他组织之间的关系，必须构建全覆盖、统一的工作机制和工作程序，才能形成工作合力。《信访工作条例》对信访工作作出了全面规范。
一是实现信访工作主体全覆盖。从《信访条例》仅适用于行政机关，扩展到适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关以及群团组织、国有企事业单位等所有开展信访工作的主体。《信访工作条例》对各级党委如何领导信访工作，各级机关、单位如何开展信访工作、处理信访事项作出了具体设计。
二是实现信访活动主体全覆盖。信访活动反映了社会成员与各级党组织和各类公权力机关的互动关系，是社会成员通过特定形式表达意愿或要求的一种手段。信访工作通过办理群众来信来电和网上投诉、接待群众来访，为群众提出批评、建议、申诉、控告或者检举构建了一个通道，单位和个人通过信访渠道反映问题也应当遵守有关程序规定，《信访工作条例》作为全面规范信访工作的法规，有必要对此作出规定。《信访工作条例》明确信访人可以采用信息网络、书信、电话、传真、走访等形式，向各级机关、单位反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，并对信访人提出信访事项明确了三个方面的要求：（1）要求信访人一般应当采用书面形式提出信访事项，提出信访事项应当客观真实，明确信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关、单位的上级机关、单位又提出同一信访事项的，上级机关、单位不予受理。（2）要求信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有权处理的本级或者上一级机关、单位设立或者指定的接待场所提出；多人走访提出共同的信访事项的，应当推选不超过5人的代表。对于走访提出涉及诉讼权利救济的信访事项，强调应当按照法律法规规定的程序向有关政法部门提出。特别强调进一步压实属地责任，要求各级机关、单位认真接待处理群众来访，把问题解决在当地，引导信访人就地反映问题。（3）要求信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在机关、单位办公场所周围、公共场所非法聚集等六种行为。
同时，考虑到外国人向我国党政机关提出信访事项的情况客观存在，主要是海外华人反映本人或其国内亲属遇到的历史遗留、旧宅拆迁等涉及个人权益保障有关问题，也有一些外籍友好人士给党和国家领导人寄送贺信贺卡，为中国发展提出建议意见，还有一些在中国境内的外资企业和外国人反映投资纠纷等，这些事项也需要依法规范进行处理。《信访工作条例》沿用《信访条例》相关规定，明确对外国人、无国籍人、外国组织信访事项的处理，参照本条例执行。
三是实现信访活动内容全覆盖。信访活动具有特定的内容，主要包括：（1）建议意见类信访事项，是指对党和国家方针政策提出主张和意见，对经济、政治、文化、社会以及生态环保中的有关情况表达态度和看法；（2）检举控告类信访事项，是指对有关机关、单位及其工作人员违法违纪行为的举报；（3）申诉求决类信访事项，是指不服法院判决、裁定及公检法机关作出的决定，不服行政处罚、行政许可、行政复议、仲裁等处理，不服党纪政纪处分等，提出改变或纠正的要求，或者请求有关机关、单位依照法定职责作出处理决定。《信访工作条例》对这三类信访事项提出、受理、办理的程序和要求作出规定，强调“向各级机关、单位反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，有关机关、单位应当依规依法处理”。
（三）总结固化党的十八大以来信访制度改革成果，优化信访事项处理程序，更好保障群众合法权益
保障群众合法权益是信访工作的出发点和落脚点。党的十八大以来，围绕及时就地解决群众合理诉求，信访制度进行了深入改革和有益探索。《信访工作条例》系统总结固化了诉访分离、分类处理、多元化解、网上信访等改革成果，进一步优化了信访事项处理程序。
一是总结固化诉访分离的改革成果。《信访工作条例》统筹考虑政法部门独立行使职权的需要，进一步明确了诉访分离相关要求。在提出环节，第二十条第二款充分考虑司法管辖的层级规定，对于走访提出涉及诉讼权利救济的信访事项，要求信访人按照法律法规规定的程序向有关政法部门提出。在受理环节，第二十二条第二款吸收《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》精神，规定各级党委和政府信访部门对收到的涉法涉诉信件，应当转送同级政法部门依法处理；对走访反映涉诉问题的信访人，应当释法明理，引导其向有关政法部门反映问题。在办理环节，第二十八条第二款将诉讼与信访分离制度作为办理信访事项的基本要求；第三十七条第二款、第三款对涉法涉诉信访事项相关信访人的司法救助以及涉法涉诉信访事项终结后信访人的疏导教育和帮扶救助也作出了安排。同时，鉴于涉及诉讼权利救济事项，政法部门的程序性告知和实体处理依照相关法律法规均有特殊要求，《信访工作条例》第二十三条第四款明确政法部门处理涉及诉讼权利救济事项的告知按照有关规定执行，又在第三十一条第一项明确政法部门应按照法律法规规定的程序处理。
二是总结固化分类处理的改革成果。《信访工作条例》将依法分类处理的原则贯穿信访事项处理全过程。总体思路是：个人和组织向各级机关、单位反映情况，提出建议、意见或者投诉请求后，信访部门和其他机关、单位按照“大口进入、分类处理”的原则，登记后甄别是否属于法定职责范围，并区分建议意见、检举控告、申诉求决等不同事项类别分类处理，按照相关法律法规分别导入不同途径处理。
对于建议意见类事项，《信访工作条例》第二十九条要求有权处理的机关、单位应当认真研究论证，对科学合理、具有现实可行性的，应当采纳或者部分采纳，并予以回复，同时规定了相应的奖励制度、人民建议征集制度等。《信访工作条例》将建议意见的办理单独作为一条，既充分考虑了各级机关、单位日常接收群众建议意见的需要，也突出体现了人大机关、政协机关等处理信访事项的程序要求。
对于检举控告类事项，《信访工作条例》第三十条第一款要求对信访人提出的检举控告类事项，纪检监察机关或者有权处理的机关、单位应当依规依纪依法接收、受理、办理和反馈。为了做好信访部门与组织（人事）部门的工作衔接，第二款规定党委和政府信访部门应当按照干部管理权限向组织（人事）部门通报反映干部问题的信访情况，重大情况向党委主要负责同志和分管组织（人事）工作的负责同志报送，组织（人事）部门应当按照干部选拔任用监督的有关规定进行办理。同时，为了更好地保障信访人的权利，第三款特别强调不得将信访人的检举、揭发材料以及有关情况透露或者转给被检举、揭发的人员或者单位。《信访工作条例》将检举控告类事项的办理单独作为一条，主要体现了纪检监察机关、组织（人事）部门处理信访事项的程序要求。
对于申诉求决类事项，《信访工作条例》按照信访工作领域全覆盖的要求，进一步扩大了适用主体，在第三十一条区分为六种情形并分别明确了办理方式：第一项规定了涉法涉诉信访事项办理程序，适用于审判机关、检察机关、公安机关；第二项规定了仲裁程序，适用于仲裁机关；第三项规定了办理党员申诉等事项的党内程序，适用于党的机关；第四项规定了办理行政复议等事项的行政程序，第五项规定了依法履职程序，均适用于行政机关；第六项规定了不属于以上情形的事项，应当听取信访人陈述事实和理由，并调查核实，出具信访处理意见书，适用于所有机关、单位对不能导入上述程序的事项进行兜底处理。对属于第六种情形的事项，信访人可以申请复查、复核。《信访工作条例》沿用了《信访条例》的程序和期限，同时强调信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，信访部门和其他机关、单位不再受理。
三是总结固化多元化解的改革成果。《信访工作条例》第三十三条明确各级机关、单位在处理申诉求决类事项过程中，可以在不违反政策法规强制性规定的情况下，在裁量权范围内，开展调解、和解。第三十七条要求各级机关、单位坚持社会矛盾纠纷多元预防调处化解，人民调解、行政调解、司法调解联动，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，多措并举化解矛盾纠纷，并对信访人给予社会救助、司法救助以及做好疏导教育、矛盾化解、帮扶救助等工作作出规定。
四是总结固化网上信访的改革成果。在提出形式上，《信访工作条例》第十七条将信息网络放在公民、法人或者其他组织可以采用的信访形式的首位。在畅通渠道上，《信访工作条例》第十八条要求各级机关、单位应当向社会公布网络信访渠道，在网站公布与信访工作有关的党内法规和法律等事项，要求领导干部阅办网上信访。在事项流转上，《信访工作条例》第二十一条要求各级党委和政府应当加强信访工作信息化、智能化建设，依规依法有序推进信访信息系统互联互通、信息共享，强调各级机关、单位应当及时将信访事项录入信访信息系统，使网上信访、来信、来访、来电在网上流转，方便信访人查询、评价信访事项办理情况。
《信访工作条例》在总结固化信访制度改革成果时，并不是简单照搬实践经验，而是坚持合理预见工作未来走势，适度超前设计相关机制，坚持把握各项改革成果的关联性和耦合性，加强机制系统集成，提升整体工作效能。
（四）强化信访工作监督，对监督责任、监督机制和责任追究作出明确规定
严肃的监督和必要的问责是推动《信访工作条例》落地落实的重要保障。党的十八大以来，信访工作监督在制度和实践层面都进行了积极探索。比如，中央信访工作联席会议办公室、国家信访局组织开展了一系列落实中央领导同志指示批示、贯彻执行党中央、国务院有关信访工作决策部署、具体信访案件处理等督查活动，形成了分工负责、上下联动、部门协同的督查工作格局。国家信访局与中共中央办公厅督查室、国务院办公厅督查室建立对接机制，提供群众信访反映的典型事项和问题线索等。中央信访工作联席会议办公室、国家信访局改进考核办法，引导地方和基层把主要精力放在及时解决问题、化解矛盾上，有效促进了信访工作责任的落实。按照干部监督的有关规定，国家信访局定期向中央有关领导同志及相关部门报送反映干部问题的信访情况。根据《中国共产党巡视工作条例》规定，国家信访局支持配合巡视工作，向巡视组提供被巡视党组织领导班子及其成员的有关情况。同时，信访工作监督也存在对有权处理机关单位的监督力度不够，对扰乱信访秩序的行为缺少必要的防范和制止措施等问题。
对此，《信访工作条例》总结近年来经验做法，围绕谁来监督、怎么监督，追谁的责、怎么追责，构建起包括监督责任、监督机制、责任追究在内的较为完整的监督体系和责任追究体系。
一是强化党委和政府监督。（1）强化信访工作督查。《信访工作条例》第三十八条从党委和政府、信访工作联席会议及其办公室、党委和政府信访部门、党委和政府督查部门三个层面，对信访工作督查的主体、内容作出规定。要求党委和政府应当对开展信访工作、落实信访工作责任的情况组织专项督查；信访工作联席会议及其办公室、信访部门应当根据工作需要开展督查；党委和政府督查部门应当将疑难复杂信访问题列入督查范围，形成了完整的信访工作督查体系。（2）强化信访工作考核。《信访工作条例》第三十九条专门要求党委和政府以依规依法及时就地解决信访问题为导向，每年对信访工作情况进行考核、在适当范围内通报，注重对考核结果运用，以考核推动党委和政府监督落地，促进信访工作责任落实。特别是针对在信访工作中履职不力、存在严重问题的领导班子和领导干部，规定“由信访工作联席会议进行约谈、通报、挂牌督办，责令限期整改”，增加了约谈、挂牌督办等手段，进一步丰富了考核结果运用方式，增强了权威。
二是强化信访部门监督。（1）加强“三项建议”职责。《信访工作条例》第四十条赋予信访部门提出改进工作、完善政策和追究责任“三项建议”职责，在《信访条例》仅规定有关行政机关对信访部门提出改进工作的建议应当书面反馈情况的基础上，增加有关机关、单位对信访部门提出的完善政策、追究责任建议也要书面反馈采纳情况，进一步强化了信访部门提出“三项建议”的约束力。（2）健全信访情况报告制度。《信访工作条例》第四十一条第一款在《信访条例》关于定期提交信访情况分析报告的基础上，规定党委和政府信访部门每年向本级党委和政府、上一级党委和政府信访部门报告信访事项的数据统计、信访事项涉及领域等情况。与《信访条例》相比，将报告期限从定期明确为每年，将报告对象从本级政府扩展到本级党委和政府、上一级党委和政府信访部门。（3）完善信访部门与巡视巡察机构的对接机制。《信访工作条例》第四十一条第二款将这一做法推广到全国，规定信访部门应根据需要配合巡视巡察工作，向巡视巡察机构提供被巡视巡察地区、单位领导班子及其成员和下一级主要负责人有关信访举报、落实信访工作责任制等情况。这样既能充分发挥信访举报渠道作用，更好地为巡视巡察提供服务，也能进一步提高信访部门监督水平。
三是强化对机关、单位及其工作人员的责任追究。与信访事项产生、处理等程序相对应，《信访工作条例》分别规定了机关、单位及其工作人员引发问题责任、受理问题责任、处理问题责任，明确了信访部门登记转送交办的专门责任。特别针对少数部门、少数人员在工作中对待信访人态度恶劣、作风粗暴、吃拿卡要、谋取私利等问题，单列一条明确责任，彰显了信访工作领域正风肃纪的思想自觉和行动自觉。这些规定实现了与《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》《中华人民共和国公职人员政务处分法》《中华人民共和国刑法》等法律法规的有序衔接。
四是强化对信访人违法行为处理。《信访工作条例》第二十六条延续了《信访条例》相关规定，明确信访人在信访过程中不得有六种行为，具体包括：在机关、单位办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击机关、单位，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通；携带危险物品、管制器具；侮辱、殴打、威胁机关、单位工作人员，非法限制他人人身自由，或者毁坏财物；在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所；煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财；其他扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的行为。“六个不得”的行为，实质是扰乱单位、公共场所、公共交通秩序等扰乱社会秩序的违法行为。《信访工作条例》第四十七条明确了信访人违反“六个不得”规定如何处理。第一款针对违反走访及维护信访秩序有关要求的信访人，规定有关机关、单位工作人员应当对其进行劝阻、批评或者教育。第二款进一步明确对信访人滋事扰序、缠访闹访情节严重，构成违反治安管理行为的，或者违反集会游行示威相关法律法规的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。此外，第四十七条第三款强调信访人捏造歪曲事实、诬告陷害他人，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
[1] 习近平：《毫不动摇坚持和加强党的全面领导》，载《求是》2021年第18期。