第一节 条例的制定目的和适用范围

任何法律法规的制定和实施都有其目的和适用范围。科学、精准、规范地表述《信访工作条例》的制定目的和适用范围，有利于各适用主体准确理解条例制定的出发点、立足点以及要达到的客观效果，从而更好地贯彻实施。

一、制定目的

《信访工作条例》第一条规定：“为了坚持和加强党对信访工作的全面领导，做好新时代信访工作，保持党和政府同人民群众的密切联系，制定本条例。”明确了制定目的，主要有三个方面。

（一）坚持和加强党对信访工作的全面领导

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党的十九大报告明确提出，“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对坚持和完善党的领导制度体系、健全党的全面领导制度作出部署。党中央将制定《信访工作条例》作为补短板、强弱项、填空白的重要制度作出安排，首要目的就是要坚持和加强党对信访工作的全面领导。

党的领导是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、命运所系。[1]我国的信访制度是我们党领导建立的人民信访制度，其创立、发展以及不断走向完善的每一次探索、每一次进步，都是在党的领导下进行的。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对完善信访制度、做好信访工作作出一系列重大决策部署，领导信访工作在及时反映社情民意、维护群众合法权益、促进社会和谐稳定方面取得了重要成就，形成了重要的理论成果、制度成果、实践成果。全面总结我们党长期以来领导和开展信访工作的经验特别是党的十八大以来信访工作制度改革成果，并将其固化为法规制度规范，实现党对信访工作领导入法入规，在法规制度层面坚持和加强党对信访工作的全面领导，是信访工作始终沿着正确政治方向前进、充分发挥职能作用的根本保证。

把“坚持和加强党对信访工作的全面领导”作为首要目的，凸显了《信访工作条例》作为党的领导法规制度的性质。2017年，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》强调，“完善以‘1+4’为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块”，要求“完善党的领导法规制度，加强和改进党对各方面工作的领导，为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保证”[2]。明确“坚持和加强党对信访工作的全面领导”这一首要目的，就是要将其作为主线贯穿《信访工作条例》始终，包括“做好新时代信访工作”和“保持党和政府同人民群众的密切联系”两个方面制定目的在内的各章各条规定都要服从服务于这个首要目的，确保党在信访工作领域充分发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。

（二）做好新时代信访工作

党的十九大作出中国特色社会主义进入新时代的重大政治判断，明确了我国发展新的历史方位。同时提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这对党和国家各项工作提出了新的更高要求。党的十九大和十九届四中、五中、六中全会对“正确处理新形势下人民内部矛盾”，“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道”，“完善信访制度”作出部署。党中央制定《信访工作条例》，就是将一系列决策部署转化为法规规范，为做好新时代信访工作提供制度遵循。

我国社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化，对党和国家工作提出了许多新要求。经过改革开放40多年的努力，我国已经全面建成小康社会，解决了十几亿人的温饱问题，人民群众美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。同时，我国社会生产力水平总体上显著提高，社会生产能力在很多方面进入世界前列，更加突出的问题是发展不平衡不充分，这已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。各个领域、各个方面、各项工作都要围绕我国社会主要矛盾的变化，围绕党和国家事业发展面临的主要任务，围绕广大人民群众的愿望和期待，进行谋划和部署。群众信访是反映社情民意的晴雨表，信访工作更要顺应人民群众日益增长的美好生活需要，在“有”和“没有”的问题已经基本解决的情况下，把工作的着力点转移到“好”和“更好”的问题上来，把群众通过信访渠道反映出来的更深层次诉求解决好，把群众更高层面的权益维护好。

将“做好新时代信访工作”作为《信访工作条例》制定目的，就是从中国特色社会主义进入新时代这一我国发展新的历史方位出发，从我国社会主要矛盾发生关系全局的历史性变化出发，紧紧围绕新时代信访工作的新形势新任务新要求，通过制定条例，明确新时代信访工作的定位作用、指导思想、原则要求，进一步规范和加强新时代信访工作，以更好地回应人民群众的新期待新要求、服务党和国家工作大局，在新时代新征程上展现新气象新作为。

（三）保持党和政府同人民群众的密切联系

人民群众是我们党的力量之源和胜利之本。能否始终保持党同人民群众的血肉联系，决定着党和国家事业的盛衰兴亡。党的十八大以来，习近平总书记多次指出，党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众，反复强调全党必须永远保持同人民群众的血肉联系。党中央将制定《信访工作条例》作为健全为人民执政、靠人民执政各项制度的重要工作作出安排，就是要更好发挥信访工作的作用，始终保持党和政府同人民群众的密切联系。

密切联系群众是信访制度创立的初心和使命。毛泽东等老一辈无产阶级革命家把处理人民来信和接待人民来访作为密切联系群众的重要方式，不仅从群众的来信来访中了解群众思想、指导工作，而且十分注意团结群众，解决群众的实际问题。比如，新闻工作者范长江曾于1938年1月3日给毛泽东写信谈论国家重大问题，毛泽东于2月15日复信，希望大家为促进并实行共同抗战、共同建国纲领而奋斗。[3]1938年8月，抗日军政大学第六大队第一支队政治教育干事柳夷写信反映其入党障碍问题等，毛泽东于10月30日复信表明自己的看法，并告知写信人下一步反映问题的办法及渠道。[4]1938年，《大公报》派驻陕西榆林记者杨令德写信反映其外甥袁尘影被错误关押问题，12月14日，毛泽东复信说，其外甥已经被释放，并表示歉意。[5]

新中国成立后，信访工作成为党和政府联系人民群众的制度化渠道。1951年5月16日，毛泽东同志作出重要指示，“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。如果人民来信很多，本人处理困难，应设立适当人数的专门机关或专门的人，处理这些信件。如果来信不多，本人或秘书能够处理，则不要另设专人”[6]。1951年6月7日，中央人民政府政务院发布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》[7]，开宗明义地指出“各级人民政府应该密切地联系人民群众，全心全意地为人民服务”。1957年5月28日至31日，第一次全国信访工作会议召开，中央办公厅主任杨尚昆作工作报告，国务院秘书长习仲勋作总结报告。会议指出，群众向中央机关或者省市机关提出意见和要求，不仅是领导机关同群众联系的一种方法，而且是群众的一种民主权利，做好人民来信来访工作是重要的政治任务。[8]1995年、2005年的《信访条例》均将“保持各级人民政府同人民群众的密切联系”作为立法目的。这些重要指示、会议及法规文件都将处理人民来信和接待人民来访工作看作党和政府加强与人民联系的一种方法，强调了做好信访工作的必要性。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视信访工作，把做好信访工作作为坚持群众路线、保持并密切同群众联系的重要体现，提出明确要求。习近平总书记强调，要坚持把信访工作作为了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，千方百计为群众排忧解难；真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程。[9]中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》中，将“进一步密切党同人民群众的血肉联系”作为制定目的之一；在党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中，对坚持领导干部定期接待群众来访制度作出明确规定。

《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》全面总结党的百年奋斗重大成就和历史经验，强调“全党必须永远保持同人民群众的血肉联系，站稳人民立场，坚持人民主体地位，尊重人民首创精神，践行以人民为中心的发展思想，维护社会公平正义，着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，团结带领全国各族人民不断为美好生活而奋斗”。将“保持党和政府同人民群众的密切联系”作为《信访工作条例》的制定目的，就是要求信访工作在实现第二个百年奋斗目标新的赶考之路上，坚守初心、牢记使命，更加自觉地贯彻党的根本宗旨和群众路线，在保持党和政府同人民群众的密切联系中发挥更大的作用，团结凝聚广大人民群众为全面建设社会主义现代化强国努力奋斗。

二、适用范围

《信访工作条例》第二条规定了适用范围，即“本条例适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关以及群团组织、国有企事业单位等开展信访工作”。

（一）明确这一适用范围的必要性

与《信访条例》相比，《信访工作条例》的适用主体从各级人民政府、县级以上人民政府工作部门，扩展到各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关以及群团组织、国有企事业单位，实现了整个信访工作领域的全覆盖。作出这一规定，主要有以下考虑。

一是坚持和加强党对信访工作全面领导的必然要求。党的领导是全面的、系统的、整体的，必须落实到党和国家事业各领域各方面各环节；党中央集中统一领导是党的领导的最高原则，加强和维护党中央集中统一领导是全党共同的政治责任。《中国共产党党内法规制定条例》明确，党内法规是体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。同时，将党内法规的名称确定为“党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则”，明确“条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定”。因此，《信访工作条例》作为对党的信访工作作出全面规定的法规，在适用范围上覆盖信访工作所有主体，既是信访工作领域坚决做到“两个维护”的必然要求，也是保证党在各级机关、单位信访工作中发挥领导作用的必然要求，确保党在信访工作中始终总揽全局、协调各方。

二是适应信访工作主体多元的现实需要。《中国共产党章程》把坚持全心全意为人民服务作为党的建设必须坚决实现的基本要求之一，并强调党在任何时候都把群众利益放在第一位，同群众同甘共苦，保持最密切的联系。《中华人民共和国宪法》第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第四十一条第一款、第二款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”信访工作是对人民群众提出批评和建议以及申诉、控告或者检举等活动做出回应、进行处理的工作。做好信访工作，是落实党章和宪法要求、保障公民权利的具体行动。从群众的信访情况看，既有以利益诉求为内容的申诉求决类问题，也有为了促进国民经济和社会发展、改进工作、保护社会公共利益而提出的建议意见，还有监督各级党组织、国家机关及其工作人员的检举控告，涉及国家和社会治理的方方面面、公权力行使的各个领域。因此，信访工作是所有公权力部门和组织的工作，是各级党的机关、国家机关以及群团组织、国有企事业单位都要做好的工作，而不是特定部门的专门工作。有必要将各级机关、单位均纳入条例的适用范围，使这些机关、单位的信访工作均受到条例的效力约束，遵守条例的规定。

三是统一信访工作基本遵循的重要保证。作为党和政府与人民群众互动的一项经常性工作，信访工作应当具有规范性、稳定性、公开性和程序性等特点。虽然各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关以及群团组织、国有企事业单位等工作职责不同，接收、受理、处理信访事项的内容和具体程序也有所区别，但信访工作的领导体制、工作格局以及开展信访工作的基本原则、机制方法应当有统一的遵循。只有这样，才能打破各工作主体之间的壁垒，更好地规范信访工作行为、保障人民群众信访权利，使信访制度的功能作用得到更加充分的发挥。

（二）各级各类机关、单位的具体涵盖范围

根据有关法律法规规定，结合信访工作实际，本条例明确的各级各类机关、单位主要包括以下范围。

党的机关包括党中央及其工作机关[10]，县级以上地方各级党委及其工作机关，乡镇党委、街道党工委，村（社区）党组织，各级纪委。

人大机关包括各级人民代表大会及其常务委员会机关。

行政机关包括国务院、地方各级人民政府、县级以上各级人民政府工作部门以及上述机关的派出机关、经过授权能以自己名义行使行政权力的派出机构。

政协机关包括中国人民政治协商会议各级委员会机关。

监察机关包括各级监察委员会机关。

审判机关包括各级人民法院。

检察机关包括各级人民检察院。

群团组织是指由机构编制部门管理其机构编制的人民团体和社会团体。目前，中央一级群众团体共22家。[11]

事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。[12]主要包括适用《事业单位登记管理暂行条例》以及《事业单位登记管理暂行条例实施细则》[13]实施登记管理的事业单位。

国有企业是指国有和国有资本占控股地位或者主导地位的企业（含金融机构）。[14]

除上述机关、单位外，村民委员会、居民委员会等开展信访工作，可以参照条例执行。中央军事委员会可以根据条例，结合中国人民解放军和中国人民武装警察部队的实际情况，决定参照条例执行或制定专门规定。