第二节 城镇房地产制度概述
一、城镇土地使用制度改革
（一）改革前的土地无偿无限期使用制度
我国计划经济时期的城镇土地使用制度具有三大特点。
1.行政划拨
所谓行政划拨，是指土地由政府有关主管部门调拨使用，具体包括两个方面：
（1）土地使用者如果需要土地，不是通过购买或租赁的方式获得，而是按照一定的建设用地程序，由政府有关主管部门无偿拨给；
（2）国家因经济、文化、国防建设或者兴办社会公共事业，需要使用原土地使用者正在使用的土地，也不是通过购买或租赁的方式取得，而是运用行政手段无偿调用。
2.无偿无限期使用
所谓无偿无限期使用，是指从国家那里得到土地时不支付地价，在使用土地的过程中也不缴纳地租或土地使用费。同时，国家在将土地划拨给这些使用者时，也没有规定具体明确的土地使用期限。除非遇到国家新的建设需要使用该块土地，否则土地使用者可以无限期地占用下去。
3.禁止转让土地
所谓禁止转让土地，是指禁止土地使用者以买卖、出租、抵押、赠与、交换等方式将土地转让给其他单位或个人使用。如果土地使用者不再需要使用该块土地，必须将土地无偿交给国家有关部门，由其重新安排使用。
上述我国城市土地使用制度存在着一些弊端，主要表现为：不利于土地的合理利用；不利于正确评价企业的绩效；有违按劳分配原则；不利于城市建设；产生不正之风。
我国改革前的城市土地使用制度是整个传统经济体制的一个重要组成部分，整个传统经济体制不改革，传统城市土地使用制度即使存在上述弊端，也不能顺利进行改革。20世纪70年代末期，我国开始经济体制改革和对外开放，传统城市土地使用制度不再适应经济体制改革和对外开放的需要。改革土地使用制度被提上了日程，土地制度改革释放出土地的巨大活力，促进国民经济健康发展。
（二）城镇土地使用制度改革历程
1.征收土地使用费
征收土地使用费起初是针对对外开放举办的中外合资企业提出的。1982年，深圳经济特区开始按照城市土地的不同等级向土地使用者收取不同标准的使用费。国务院于1988年发布了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》（以下简称《城镇土地使用税暂行条例》），规定土地使用费改征土地使用税。
2.开展土地使用权有偿出让和转让
征收土地使用费的改革还未放开土地使用权转让，因而对传统土地使用制度触动不大。1987年下半年，深圳经济特区率先开展土地使用权有偿出让和转让的试点，国家出让土地使用权及允许进行土地使用权抵押。1988年，福州、海口、广州、厦门、上海、天津等城市也相继进行了这方面的试点。
3.制定地方性土地使用权有偿出让、转让法规
为了使土地使用权有偿出让、转让活动法制化，做到有法可依，自1987年11月起，上海、广东、海南、海口、厦门、天津先后制定和颁发了地方性的土地使用权有偿出让和转让的有关办法或规定。
4.修改宪法和土地管理法
1988年4月12日通过的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）修正案，删去了《宪法》中不得出租土地的规定，改为：“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这为土地使用权制度改革的全面推开和深入发展扫清了道路。1988年12月29日，我国对《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）也做了相应修改。2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过了《宪法》修正案，将《宪法》第十条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”根据《宪法》修正案，2004年8月28日，十届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，区分了“征收”和“征用”的含义。
5.制定全国性土地使用权出让和转让条例
1990年5月19日，国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》），对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止以及划拨土地使用权等问题做了明确规定。1994年7月5日，全国人大常委会通过了《城市房地产管理法》，明确规定“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度”，并对土地使用权的出让和转让做了进一步的补充完善。
（三）现行城镇土地使用制度
经过改革探索，我国新型城镇土地使用制度逐步确立。现行城镇土地使用制度，是在不改变城市土地国有的条件下，采取拍卖、招标、协议、挂牌等方式将土地使用权有偿、有限期地出让给土地使用者；土地使用者的土地使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，其合法权益受国家法律保护。
二、城镇住房制度改革
改革开放之后，我国房地产市场的发展壮大，主要得益于两大制度改革：一是城镇住房制度改革，简称“住房制度改革”或者“房改”；二是城镇国有土地使用制度改革，简称“土地使用制度改革”。通过上述两大制度改革，我国形成了土地使用权出让和转让市场、新建商品房买卖市场、存量房（也称“二手房”）买卖和租赁市场，房地产抵押以及房地产开发、估价、经纪、物业管理等经济活动也很活跃。
（一）探索和试点阶段
改革开放之前，城镇住房主要由国家投资建设；建好的住房不出售，主要是通过职工所在单位，按照工龄、职务、学历等打分排队进行分配；对于分配后的住房，只收取象征性的、近乎无偿使用的低租金。这种住房制度通常被概括为“国家统包住房投资建设，以实物形式向职工分配并近乎无偿使用的福利性住房制度”。在上述住房制度下，不仅住房建设投资“有去无回”，不能循环和周转，而且收取的低租金不够支付住房的日常维修和管理费用，住房建设以及维修和管理成了国家的沉重包袱，职工对住房形成“等、靠、要”的观念，抑制了个人对住房的投入，城镇住房紧张问题日益突出。
1978年9月，邓小平同志提出：解决住宅问题能不能路子宽些。1980年4月，邓小平同志在关于建筑业和住宅问题的谈话中，指出了城镇住房体制的基本走向，打破了传统的住房公有制、福利制观点，描绘出了住房新制度的基本蓝图。同年6月，中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中正式提出实行住房商品化政策，准许私人建房、买房、拥有自己的住宅，不仅新建住宅可以出售，现有住宅也可以出售。城镇住房制度改革的序幕由此拉开。
住房制度改革的实践，始于1979年，经历了公房出售试点、提租补贴试点。
公房出售试点。1979年，国家城建总局决定试行把新建住房以土建成本价向居民出售。到1981年，全国有23个省、自治区、直辖市的60多个城市，以及部分县镇开展了这种新建住房出售工作。1982年4月，国家建委、国家城建总局选择郑州、常州、四平、沙市4个城市进行新建住房补贴出售试点。在总结经验的基础上，城乡建设环境保护部在1984年10月向国务院提出了《关于扩大城市公有住宅补贴出售试点的报告》。到1985年底，全国共有27个省、自治区、直辖市的160个设市城市和300个县镇开展了补贴出售公房的试点，共出售住房1092万平方米。
提租补贴试点。补贴售房在一定程度上解决了当时城镇居民经济承受能力较低的问题，但在试点中出现了一些问题。到了1986年初，新建公房补贴出售的改革因受到广泛批评而停止。1987年，国务院相继批准烟台、蚌埠、唐山3个城市以提租和补贴持平为原则，大幅度提高租金，同时给予相应补贴的住房制度改革方案。在总结试点城市经验的基础上，以1988年第一次全国住房制度改革工作会议为标志，我国形成了以提租补贴为核心的第一个全国性的住房制度改革方案。截至1990年，全国共12个城市、13个县镇和一批企业出台了以提租补贴为主要内容的房改方案。
（二）全面推进和配套改革阶段
以提租和补贴总量平衡为基本思路的房改方案对既得利益者触动很大，在实际操作中面临多重阻力，难以全面推开。1991年6月，《国务院关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》发布，提出了分步提租、交纳租赁保证金、新房新制度、集资合作建房、出售公房等多种形式推进住房制度改革的思路。同年10月，我国召开了第二次全国住房制度改革工作会议，提出了“多提少补”或小步提租不补贴的租金改革原则，指出房改“贵在起步”。同年11月，国务院办公厅转发了国务院住房制度改革领导小组《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，明确了住房制度改革的指导思想和根本目的。这些措施推动了全国特别是大城市的住房制度改革，标志着房改已从探索和试点阶段，进入全面推进和综合配套改革新阶段。
（三）深化和全面实施阶段
1994年7月，八届全国人大常委会第八次会议通过《城市房地产管理法》，自1995年1月1日起施行。该法的出台，对加强城市房地产管理、维护房地产市场秩序、保障房地产权利人合法权益、促进房地产业健康发展具有重要意义。在该法的起草和审议过程中，各方面对一些问题有不同意见，争议的问题主要有：房地产管理体制、是否规定“房地产权利主体一致的原则”、集体所有的土地能否出让、是否规定土地使用权的划拨方式、土地使用权的出让方式、私有房屋用地是否规定视同划拨方式取得、土地使用权的使用期限、以出让方式取得的土地使用权期满后该土地上的地上物如何处理、房地产开发期限、是否规定对房地产开发企业进行资质审查、对预售商品房的条件限制、预购商品房的再转让、房屋租赁及其租期、房地产登记发证等。
1994年7月，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》发布，确定房改的根本目的是建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。房改的基本内容可概括为“三改四建”，住房制度改革要坚持配套、分阶段推进。该决定指出，近期的任务是：全面推行住房公积金制度，积极推进租金改革，稳步出售公有住房，大力发展房地产交易市场和社会化的房屋维修、管理市场，加快经济适用住房建设，到20世纪末初步建立起新的城镇住房制度，使城镇居民住房达到小康水平。
1998年是房改取得关键性突破的一年。该年7月，为促使住宅业成为新的经济增长点，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》发布，宣布从1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。深化房改的指导思想是：稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度；加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点，不断满足城镇居民日益增长的住房需求。深化房改的目标是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。
党的十九大报告中明确指出，“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”。相比党的十八大报告中提出的“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”，党的十九大报告中的全新提法富有新意也深有内涵，表明党中央在深思熟虑之后，开始逐步认为住房制度不仅要有市场配置作为主体组成部分、补齐政府保障的短板，还要在市场配置和政府保障之外扶持培养新供给主体、探索增加“第三条道路”的可能性。
三、住房保障制度
住房保障制度是国家通过行政手段保障人民基本居住需求的各种政策措施，是对市场化住房分配制度的必要补充，也是国家社会政策与社会保障制度的重要组成部分。目前，我国正在加快建立以公共租赁住房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系。
（一）以经济适用住房保障制度为主阶段（1988—2002年）
我国在住房制度改革之初，就提出建立保障和市场双轨制的住房供应体系。1994年7月，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》提出，建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。经济适用房成为我国保障房体系建设的开端。1998年7月，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》提出，建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。其中，最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。廉租住房是我国最早的出租型保障房，我国开始形成以廉租住房为主的出租性保障房，以及以经济适用房为主的出售性保障房组成的两种住房保障体系。
（二）廉租住房保障阶段（2003—2009年）
2003年8月，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》提出，要完善供应政策，调整供应结构，建立和完善廉租住房制度，强化政府住房保障职能，切实保障城镇最低收入家庭基本住房需求。
2006年5月，《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》提出，廉租住房是解决低收入家庭住房困难的主要渠道，要加快城镇廉租住房制度建设，稳步扩大廉租住房制度覆盖面。
2007年8月，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》发布，扩大了廉租住房制度的保障范围，出租对象由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭。
（三）公共租赁住房保障阶段（2010—2019年）
2010年6月，住房城乡建设部、国家发展改革委等七部委联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，确定了公共租赁住房在我国住房保障制度中的地位。其供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。我国租房保障体系形成“廉租房—公租房—经济适用房”“三足鼎立”的局面。2014年，公共租赁住房和廉租住房统称为“公共租赁住房”，开始并轨运行，公共租赁住房进入快速发展阶段。
（四）保障性租赁住房阶段（2020年以来）
保障性租赁住房建设是我国新形势下住房制度改革的又一个新探索，是解决大城市住房结构性问题的着力点，更是优化房地产租住供需平衡，促进房地产健康稳定发展的有效手段。
2020年的中央经济工作会议以“解决好大城市住房突出问题”和“解决好青年人的住房问题”为重要议题进行讨论，正式提出加大保障性租赁住房建设力度，并要求土地供应向租赁住房建设倾斜。保障性租赁住房正式成为我国住房保障体系的重要组成部分。2021年3月，国务院政府工作报告提出，解决好大城市住房突出问题，切实增加保障性租赁住房供给，降低租赁住房税费负担，尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难。2021年7月，《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》印发，要求扎实推进住房保障工作，有效改善了城镇户籍困难群众住房条件，但新市民、青年人等群体住房困难问题仍然比较突出，需加快完善以公共租赁住房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系。首次在国家层面明确了我国住房保障体系的顶层设计，明确了保障性租赁住房基础制度及相关支持政策。我国正式形成“公共租赁住房—保障性租赁住房—共有产权房”的新时代住房保障体系。随后，各地的“十四五”规划更是明确了保障性租赁住房的建设指标，正式确立了保障性租赁住房在住房保障体系中的独立地位，保障性租赁住房成为我国保障性住房供应体系的重要组成部分和重点工作。
（五）共有产权住房探索
我国部分省份因地制宜地推出了一些新的保障性住房产品。2007年，江苏省淮安市最先在全国提出将共有产权房作为保障性住房。2014年6月，北京、上海、深圳、成都、淮安、黄石6个城市作为共有产权住房试点城市进行试运行，共有产权房以试点的形式成为新的保障性住房，但并未在全国内形成推广。
四、住房公积金制度
（一）住房公积金制度概述
住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（统称“单位”）及其在职职工缴存的长期住房储金。职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。住房公积金实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督制度。
我国住房公积金制度最早于1991年在上海市建立。从1992年起，北京、天津、南京、武汉等城市也相继试行符合本地实际的住房公积金制度。1994年，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号），要求全面推行住房公积金制度。1999年，国务院发布施行了《住房公积金管理条例》，住房公积金业务稳步发展，逐步规范，住房公积金的使用方向从生产领域转向消费领域，从支持住房建设转向支持职工住房消费。2002年，国务院修改了《住房公积金管理条例》，从调整和完善住房公积金决策体系、规范住房公积金管理机构设置、健全和完善监督体系、强化住房公积金归集和使用等方面进一步完善住房公积金制度，规范住房公积金管理。《国务院关于修改部分行政法规的决定》（2019年3月24日中华人民共和国国务院令第710号）再次对住房公积金制度进行了修改。
（二）住房公积金缴存
上文所述单位及其在职职工都应按月缴存住房公积金。有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金；城镇个体工商户、自由职业人员可申请缴存住房公积金。职工缴存的住房公积金和单位为职工缴存的住房公积金，全部纳入职工个人账户。每位职工只能有一个住房公积金账户。职工个人缴存的住房公积金，由所在单位每月从其工资中代扣代缴。单位应当于每月发放职工工资之日起5日内将单位缴存的和为职工代缴的住房公积金汇缴到住房公积金专户内，由受委托银行计入职工住房公积金账户。
住房公积金缴存基数是职工本人上一年度月平均工资，原则上不应超过职工工作地所在城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的2倍或3倍。缴存基数每年调整一次。缴存比例是指职工个人和单位缴存住房公积金的数额占职工上一年度月平均工资的比例。单位和个人的缴存比例不低于5%，原则上不高于12%。具体缴存比例由住房公积金管委会拟定，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。
（三）住房公积金提取
住房公积金提取，是指缴存职工符合住房消费提取条件或丧失缴存条件时，部分或全部提取个人账户内的住房公积金存储余额的行为。职工有下列情形的，可以申请提取个人账户内的住房公积金存储余额：
（1）购买、建造、翻建、大修自住住房的；
（2）偿还购建自住住房贷款本息的；
（3）租赁自住住房，房租超出家庭工资收入一定比例的；
（4）离休、退休和出境定居的；
（5）职工死亡、被宣告死亡的；
（6）享受城镇最低生活保障的；
（7）完全或部分丧失劳动能力，并与单位终止劳动关系的；
（8）管委会依据相关法规规定的其他情形。
（四）住房公积金使用
1.发放个人住房贷款
设立个人住房公积金账户，且连续足额正常缴存一定期限的职工，在购买、建造、翻建、大修自住住房时，可以向住房公积金管理中心申请住房公积金个人住房贷款。缴存职工在缴存地以外地区购房，可按购房地住房公积金个人住房贷款政策向购房地住房公积金管理中心申请住房公积金个人住房贷款。
住房公积金个人住房贷款和商业性个人住房贷款，除贷款资金来源不同外，在贷款对象、贷款流程以及贷款利率、额度等方面也存在明显差异。
2.购买国债
在保证职工住房公积金提取和贷款的前提下，经住房公积金管理委员会批准，住房公积金管理中心可将住房公积金用于购买国债。
3.贷款支持保障性住房建设试点
2009年，国家开展了利用住房公积金贷款支持保障性住房建设的试点工作。试点城市在优先保证职工提取和个人住房贷款、留足备付准备金的前提下，可将50%以内的住房公积金结余资金贷款支持保障性住房建设，贷款利率按照五年期以上个人住房公积金贷款利率上浮10%执行。利用住房公积金结余资金发放的保障性住房建设贷款，定向用于经济适用住房、列入保障性住房规划的城市棚户区改造项目安置用房、政府投资的公共租赁住房建设。