一、自由贸易试验区发展历程

我国自由贸易试验区的设立是党中央、国务院深化改革开放的重要内容，是推动建设高水平对外开放的重要举措。从2013年的初步探索至今，自贸试验区的建设和发展经历了从点到线、从线到面的全面发展过程。

（一）自由贸易试验区的提出

1.自由贸易试验区的概念

自由贸易试验区（free trade zone）一词起源于世界海关组织（WCO）制定的《京都公约》。《京都公约》对其解释为“自由贸易试验区是指公约中缔约方境内的一块特殊区域，当货物从关外进入这一特殊区域后，就关税而言可以视为关境之外，可以免于通常的海关监管措施”。因此，自贸试验区可以看作在一个主权国内或主权区域内划定设立的特殊区域，该区域内的企业设立、货物监管、外汇管理以及税收等可以实行优惠和特殊监管等政策，属于主权国或主权区域在本国或地区境内设立的“境内关外”的行为，主要目的是降低货物贸易成本。[1]自贸试验区在没有海关“干预”的情况下允许货物进口、制造、再出口，是中国目前对外开放程度最高，贸易投资自由化、便利化程度最高，体制机制变革走在最前沿的新开放平台。大量高附加值的制造业和服务业企业在自贸试验区集聚，形成新的经济增长极，并辐射带动周边地区发展。

2.自由贸易试验区设立现状

2013年9月29日，中国（上海）自由贸易试验区正式成立。建立中国（上海）自贸试验区是我国在全面深化改革和进一步扩大开放的大背景下采取的一项重大举措，其根本目的是通过先行先试，为新一轮的改革开放形成可复制、可推广的体制机制。如表1-1所示，截至目前中国的自贸试验区包括10个沿海自贸试验区、8个内陆自贸试验区和3个沿边自贸试验区。自贸试验区作为对外开放的试验平台，通过体制机制上的突破和创新，构筑起共建“一带一路”的对外开放新格局。

我国自贸试验区涵盖沿海、内陆和沿边三大地带，华东、华南、华北、华中、东北、西南六大区域，基本形成了一个沿边沿海、双向开放、东西互惠、南北联动的经济系统。各自贸试验区拥有不同的区位优势、产业发展优势，在国家全方位对外开放中承担着不同的功能定位。如旨在进一步探索金融开放创新的上海自贸试验区，突出粤港澳深度合作目标的广东自贸试验区，推动京津冀协同发展的北京、天津、河北自贸试验区，彰显对台特色的福建自贸试验区，响应“一带一路”倡议的陕西自贸试验区，为东北工业基地转型提供经验探索的辽宁自贸试验区，创新海洋贸易制度的浙江自贸试验区，推动沿边地区开放、辐射带动沿边发展、提升沿边地区开放开发水平的广西、云南、黑龙江自贸试验区。这样的空间布局很好地协同了粤港澳大湾区建设、京津冀协同发展、长三角一体化、东北振兴、成渝双城联动发展、创新驱动发展等国家重大战略。[2]

（二）自由贸易试验区的申报

“十四五”期间，目前还未设立自贸试验区的山西、宁夏、江西、甘肃、贵州、青海、新疆和内蒙古将积极规划申报设立自贸试验区。

1.自由贸易试验区申报条件

党的十八届三中全会指出，自贸试验区应选择若干条件符合的地方推广复制。在地方自贸试验区的申报要求上，一定的经济基础和发展前景、具有特色的对外开放和经验探索、对内辐射的优势性和示范效应都是不可或缺的。

自贸试验区的申报应以省、自治区、直辖市为申报主体，在其范围内选择适宜的地区作为载体，集中优势、突出特色。自贸试验区建设应以体现国家战略意图为首要条件、以发展模式具有特色为优先条件、以示范作用强为必要条件、以发展水平好为参考条件。[3]在促进全面改革、深化开放及实施相关国家战略的基础上，兼备发展模式的独创性、可行性与对同类型地区经济发展和对外开放的示范带动作用，充分考虑自贸试验区的试验内容、发展潜力、示范带动作用等综合因素，以战略思维和前瞻视角进行规划和设计。

以云南自贸试验区为例，云南作为东亚、南亚、东南亚三大经济圈的接合部、面向太平洋、印度洋“两洋”的枢纽和我国陆路进入印度洋最便捷的大通道，国家对云南开放发展的定位与要求是建成面向南亚、东南亚的辐射中心。将云南自贸试验区突出的区位优势转化为现实优势、经济优势、市场优势，需要高标准高质量建设自贸试验区，以高水平开放推动经济高质量跨越式发展。[4]

2.自由贸易试验区申报现状

尚未设立自贸试验区的省份积极推进自贸试验区的前期建设，向国家组织申报设立自由贸易试验区。

山西在“十四五”规划中提出要把申建中国（山西）自由贸易试验区作为制度型开放的抓手，规划布局自贸试验区申报建设，以山西转型综合改革示范区潇河产业园为核心，以阳曲、太谷为副中心，重点打造以合成生物新材料产业为特色的自贸试验区；积极对接中蒙俄经济走廊，主动连接乌大张、中原城市群、晋陕豫黄河金三角，深度融入“一带一路”大商圈，实现更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放。

宁夏在“十四五”规划中提出要推进银川综合保税区与银川国际航空港联动发展，大力培育临空经济、保税加工、绿色食品加工、跨境电商、航空物流等产业；依托国家级开发区和重点园区产业集聚优势，大力发展精深加工贸易、跨境电商、外贸综合服务，加快建设优势明显的外贸转型升级基地；积极复制推广全国自贸试验区改革试点经验，争取国家支持设立中国（宁夏）自由贸易试验区。

江西在“十四五”规划中将提升对外开放平台，积极争创中国（江西）自由贸易试验区作为一项重要战略部署。在着力打造南昌、赣州、九江、上饶四大开放门户的基础上，以南昌、赣州、九江、井冈山等综合保税区为依托，申报建设中国（江西）自由贸易试验区；深度融入“一带一路”建设、参与长江经济带建设，抓住促进中部地区崛起战略机遇，提升长江中游城市群战略能级。

甘肃在“十四五”规划中提出要积极融入和服务国家开放大局，全面用好“一带一路”最大机遇，建设更高水平开放型经济新体制，加快构建内外兼顾、陆海联动、向西为主、多向并进的开放新格局，积极申建中国（甘肃）自由贸易试验区；加强兰州新区综合保税区建设，着力建设中国（兰州）跨境电子商务综合试验区和中国（天水）跨境电子商务综合试验区；争取设立农业对外开放合作试验区，深化与“一带一路”沿线国家农牧业合作；积极争取服务贸易创新发展试点。

贵州在“十四五”规划中提出要发展高水平开放型经济、加快打造高效开放平台；加快完善提升贵阳、贵安新区、遵义综合保税区保税加工、物流、贸易、金融等服务功能，增强发展外向型经济能力；加快推进双龙航空港经济区建设，全力打造国家级临空经济示范区。推动外资、外贸、外经企业向开放平台集聚，在投资贸易自由化便利化、现代产业发展等方面先行先试，积极申建中国（贵州）自由贸易试验区。

青海在“十四五”规划中提出要借鉴自贸试验区改革试点经验，申建中国（青海）自由贸易试验区；在高质量运营西宁综合保税区的基础上，鼓励加工贸易企业以及上下游配套企业向综合保税区集中，支持企业承接境内外委托加工和服务外包业务；参与数字丝绸之路建设，建成运营西宁、海东跨境电子商务综合试验区，建设线上综合服务平台和线下产业园区平台，打造跨境特色大宗商品集散中心、跨境电商结算中心和数据中心；推动设立格尔木综合保税区，开辟西宁—格尔木—加德满都公铁联运班列。

新疆在“十四五”规划中提出要深度参与“一带一路”国际合作经济走廊建设，把新疆自身的区域性开放战略纳入国家向西开放的总体布局中，突出抓好“一港”“两区”“五大中心”“口岸经济带”建设，努力打造内陆开放和沿边开放高地，构建中心突出、东西贯通、南北辐射、层次分明、错位发展的开放型经济空间布局，推动设立中国（新疆）自由贸易试验区。

内蒙古在“十四五”规划中提出要深度融入共建“一带一路”，全面参与中蒙俄经济走廊建设，大力发展泛口岸经济，以高水平开放促进高质量发展；统筹口岸、通道和各类开放载体，明确重点口岸功能定位，优化口岸资源整合配置，集中建设满洲里、二连浩特和呼和浩特等陆港空港口岸主阵地；提升策克、甘其毛都等口岸开放水平，构筑沿边开放增长点；推动满洲里、二连浩特边境经济合作区发展，支持满洲里、鄂尔多斯、呼和浩特综合保税区建设，推动高端加工制造业集聚，积极争取设立中国（内蒙古）自由贸易试验区。

（三）自由贸易试验区的特点

我国的自由贸易试验区是现有保税区（bonded area）的全方位升级，承担着通过制度创新推动高水平全面对外开放的重要使命。

1.保税区与自由贸易试验区

保税区又称保税仓库区（bonded warehouse），是由海关设置的或经海关批准设置的特定地区和仓库，外国商品可以免税进出保税区，在保税区内还可对商品进行储存、改装、分类、混合、展览、加工和制造等。[5]1990年，我国内地第一个保税区——上海外高桥保税区成立，具备保税仓储、出口加工、国际贸易和商品展示四大经济功能。

保税区与自由贸易试验区的区别如下：首先，在自贸试验区出现之前，保税区是我国境内最开放的地区。保税区实行关税减免和其他税收优惠政策，货物可以在保税区与境外自由出入。其次，就地理位置而言，各地自贸试验区涵盖了当地的保税区，同时也是对保税区的全方位升级。如上海自贸试验区由洋山保税港区、外高桥保税区（含外高桥保税物流园区）及浦东机场综合保税区组成。最后，也是最根本的区别，自贸试验区是制度创新的高地，即其最核心的任务是制度创新，而非单纯的税收洼地。自贸试验区不是传统意义上开发区、经济特区的升级版，也不是海关特殊监管区或保税区的升级版，而是集金融、投资、贸易、科创等领域的开放与创新于一体的综合改革试验区，是全面对标国际通行规则、全面检验综合监管能力的压力测试区，是全面提升治理能力、彻底改变行政理念、大幅提高行政效率的政府再造区。[6]

2.自由贸易试验区的制度创新

自2013年上海自贸试验区成立开始，10年来，各自贸试验区在政府职能转变、贸易便利化、投资便利化、金融开放和法治化建设五大制度创新领域积极探索，取得了一批制度创新成果。

在政府职能转变方面，一是在不断精简行政职权的前提下，加快行政审批制度的改革。如自贸试验区推行的“一表申请，一口受理”服务模式，实质在于优化政府办事流程，由“一口受理”窗口“统一接收申请材料，统一向申请人送达有关文书”；[7]如实现企业登记注册的“多照合一”模式，探索使用电子营业执照，简便企业办事流程。二是实行“事中事后”的管理模式，从“重审批、轻监管”转变为“宽准入、严监管”。如建立商事登记认领通报制度，明晰监管责任；组建综合执法机构管理全部业务；建立统一的市场监管信息平台，提供监管信息支撑；构建企业信用监督指标体系，按照信用等级对登记的商事主体实施分类监管；推行企业年报和经营异常名录管理。[8]三是实行电子政务，提高管理效率。利用互联网、电子信息技术，实现了自贸试验区电子政务服务模式的推广，为企业和个人提供了便利，节约了大量时间和成本。

在贸易便利化方面，各自贸试验区致力于建立贸易单一窗口制度；创新海关监管模式；深化行政管理体制改革；推进通关机制创新，深化保税货物转流模式改革；建设配套的公共服务平台，完善服务体系。这一系列的制度创新通过优化流程、简化手续提高了效率、降低了企业成本，使贸易更加自由便利、科学且安全高效。[9]

在投资便利化方面，一是制定和完善负面清单。2013年上海自贸试验区率先推出全国首张负面清单，包含190条外商投资准入特别管理措施。到2021年，自贸试验区外商投资准入特别管理措施已减少至27条，进一步提高了开放度和透明度，衔接了国际通行规则。二是实施外商投资备案管理和境外投资备案管理制度。对未进入负面清单的外商投资企业，实行内外资合一的审批和备案制。三是深化商事登记制度改革。如上海自贸试验区为了简化企业注册登记手续、提高市场准入效率，实施一系列简政措施，大力推进企业登记制度改革。四是服务新创投资与搭建企业“走出去”综合服务平台。如上海自贸试验区境外投资服务平台，为企业提供创新创业服务支持，极大便利了企业“走出去”。

在金融开放方面，一是金融开放创新体系日臻成熟。各大自贸试验区在中国人民银行、原银保监会、原证监会、国家外汇管理局等机构的支持下，在人民币跨境清算与支付、放宽外资资本进入、普惠金融创新等方面取得了明显成效。如广东自贸试验区前海片区农业银行创新性开展延时结算、联动结算等跨境人民币清算业务，已为境内外同业清算跨境人民币往来业务达6.5万余笔，金额总计超7300亿元。[10]二是加强国内、跨境融资风险管控，增强金融服务功能。如上海自贸试验区成立了金融工作协调推进小组。

在法治化建设方面，一是基本形成依法引领改革局面。各自贸试验区管理办法和其他法律法规相继出台，在金融服务、投资开放、管理体制、贸易便利化一体化等方面取得了新的进展。二是基本建立司法保障和争议解决机制，形成了法庭主导、仲裁机构辅助的模式。例如，浦东、前海、横琴等片区设有自贸试验区法庭、知识产权法庭、海事法院自贸试验区法庭和仲裁院等。[11]三是逐步完善法律服务平台建设。一大批法治化改革试点、内地与港澳企业合资合作试点、中国自由贸易区仲裁联盟、知识产权快速维权服务中心等加速出现。