第二章 长三角地区资源型城市转型发展的实践探索与经验总结
第一节 长三角地区资源型城市转型发展的实践探索
一、安徽省资源型城市转型发展实践探索历程与政策实施要点
（一）第一阶段（2011年之前）
1．实践探索历程
这一阶段属于转型初期，主要是资源型城市各自进行转型发展，没有省委省政府的统一领导，各资源型城市的政府及相关部门按照本地实际资源情况和发展水平，借鉴先前资源型城市的转型经验，探索适应本区域转型和可持续发展的道路。
淮北市在资源枯竭、经济失衡、环境恶化等问题日渐突出时，为保证城市可持续生存，决定进行转型，不断在各领域进行尝试，制订并实施了一系列转型规划和方案。以有效保护环境和生态平衡为前提，合理利用自然资源，实现城市经济生态化，同时加快各项基础设施建设，密切关注矿区人民的就业、贫困、医疗等各项问题，积极发展接续替代产业，调整产业结构，继续深化国有企业改革，推动民营经济发展。淮南市一直在考虑城市发展的定位问题，处于“要不要转型”的矛盾时期，但是面对资源逐步枯竭、经济下行压力巨大等难题，最终市委、市政府决定进行城市转型，2008年围绕实施“9771”提升行动计划及“一优化、六统筹”，以优化产业结构为目标，开始城市经济转型，并及时进行谋划，利用自身资源丰富、地理位置优越等优势建设“现代煤化工产业园”，以拉长产业链，提高产业的聚集度和关联度，并提出了建设“五彩淮南”目标。铜陵市的转型之路早在20世纪80年代就已经开始，主要是当地政府意识到依赖资源进行发展存在局限性，主动进行自发性和适应性调整，进入21世纪之后，2005年，铜陵市被列入国家第一批循环经济试点城市，铜陵有色控股公司被列入国家第一批循环经济试点企业；2009年，铜陵市被列入国家第二批资源枯竭城市转型试点，为铜陵市转型带来机遇，其加快转型步伐，积极争取国家财政政策和资金支持，以打造循环产业链为核心，延伸资源型产业链条，升级非资源型产业，发展循环经济来促进城市转型，取得了阶段性成果。马鞍山市在此时期面对资源和环境压力，加之受到金融危机蔓延、全球钢价下滑、国内钢铁业产能过剩、占马鞍山市的财政收入和规模工业增加值半壁江山的马钢集团连续亏损等方面的影响，为了保持经济状况平稳，决定走转型之路。
2．政策实施要点
主要是遵循国家颁布的一些政策文件，如人大报告、《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》等，主要是支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业，增加就业岗位，解决贫困、失业、环境等问题，为资源型城市尤其是资源枯竭城市转型和可持续发展提供了制度保障。在资源型城市中，淮北市结合自身实际编制了《淮北市资源城市转型与可持续发展规划》《淮北市资源城市转型和可持续发展实施方案（2009—2013年）》，并根据实施工业化、城镇化、城乡一体化战略的要求，编制了一系列产业发展规划，明确发展方向、加强产业互补、指导产业升级。
（二）第二阶段（2011—2015年）
1．实践探索历程
该时期是安徽省资源型城市转型发展推进时期，改变了过去各城市单独转型的格局，资源型城市的转型发展受到了省政府的重视，相关部门领导积极“走出去”向成功转型的资源型城市学习，并深入淮北市、淮南市、铜陵市、马鞍山市等资源型城市走访、调查和指导，定期召开资源型城市转型成果通报会，主要就资源型城市转型发展的基本情况、开展的主要工作、存在的突出问题和下一步工作重点等进行专题通报。
各资源型城市按照国家和省政府的领导，不断明确转型发展思路，着重在产业结构、资源接续替代、改善民生、保护生态环境、提升城市功能、改革体制机制等方面进行转型，积极实施各项生态项目和工程，对资源开采所造成的生态环境问题进行治理和保护，着力解决地区人民的就业、居住、医疗等问题。淮北市、淮南市对过去由于煤炭等矿产资源的开采而产生的塌陷区进行治理，开展棚户区改造，解决失地农民的住房问题，逐步改善矿区农民的医疗、卫生条件，围绕“煤—焦—化”产业链、“煤—电”产业链，着力推进煤炭资源加工转化，提升现有生产能力和煤炭资源增值空间，加快推进煤炭资源型产业转型升级，并努力由“灰色煤城”向“绿色旅游城市”转变。同时，淮北市在其转型期间，紧紧抓住被国家列入第二批资源枯竭城市的有利机遇，积极争取国家对资源枯竭城市转移支付资金，2009年至2014年共争取资金28.73亿元，弥补了地方转型资金的不足。铜陵市致力于解决大气、水、地质等环境污染问题，并建立相关保证金制度，综合治理老工业区环境污染和金属污染，对废弃物进行治理利用，全面整治矿区环境，建设生态宜居城市，通过实施节能减排“1＋6”方案，以节能减排和发展循环经济为抓手，改造升级铜冶炼和铜冶炼废渣综合利用技术，提高资源利用效率，推动传统产业升级，提高科技的应用率，通过建设和升级工业园区，发展新兴产业。马鞍山市坚持转型发展，推动经济增长由依靠物质资源消耗向创新推动转变，积极承接皖江城市带产业转移，打造“一带两轴两片区”产业发展格局，构建“6653”现代产业体系，依托新材料、节能环保以及新能源产业发展战略性新兴产业，建成高新技术产业基地。各城市不断加强与长三角地区的合作，积极承接沪苏浙等地区的产业转移，以此发展本地接续替代产业，增加就业岗位，缓解对资源的依赖，不断提升城市的宜居宜业功能，同时继续深化户籍制度、土地制度等体制机制改革，致力于为城市转型扫除制度障碍，促进城市绿色健康可持续发展。
2．政策实施要点
安徽省政府制定并颁布了关于资源型城市转型的相关文件，即《安徽省人民政府办公厅关于促进资源型城市转型与可持续发展的意见》（以下简称《意见》），为淮北市、淮南市、铜陵市、马鞍山市等资源型城市转型支招，拉开了全面转型的序幕。《意见》提出，资源型城市要在原有优势特色产业基础上，加快培育发展接续替代产业；对政策规定的环境补偿和整治资金，要专款专用，加强环境保护和生态保护，积极推动发展循环经济，推广清洁生产技术；按照统筹规划、集中建设、分批实施的原则，深入推进采煤塌陷区治理和棚户区改造；加强社会公共服务和救助体系建设，完善基本养老、失业、基本医疗等社会保险制度，着力解决突出的社会及民生问题。
淮北市在市发改委牵头领导下成立了资源型城市转型发展专项办公室，并研制了《淮北市资源枯竭城市转型评估报告》及《淮北市资源枯竭城市转型规划》，以构建产业精良、文化精深、城市精美、作风精细的“精致淮北”为目标，全面实施“生态立市，工业强市”战略，城市转型取得了明显成效，成功实现由“黑色煤城”向“皖北江南”的蜕变。铜陵市制定了《铜陵市资源枯竭城市专项资金使用管理暂行办法》和《铜陵市关于促进资源枯竭型城市可持续发展的财政政策措施》，设立了“1＋4”财政专项资金，以支持重点项目建设，推动产业升级，并从2014年开始，按《铜陵市战略性新兴产业发展引导资金管理暂行办法等五个办法的通知》要求进行考核评估，兑现支持政策。淮南市在转型过程中，针对采煤区沉陷问题，制定并实施了《淮南市采煤沉陷区综合治理利用规划》，因地制宜推进采煤沉陷区耕地保护和复垦，抓住安徽省创新型城市试点的机遇，形成以《关于实施创新驱动发展战略、加快创新型城市建设的意见》为主，《关于建设创新型城市的若干政策措施》《关于促进科技与金融结合的意见》《淮南市创新能力评价实施细则》作为3个配套政策的“1＋3”政策体系，以创新支撑驱动淮南市转型发展，为淮南市转型和可持续发展增添了新的活力和动力。马鞍山市制定并落实《马鞍山市城市和国有工矿棚户区改造工程实施方案》，坚持棚户区改造与廉租房、安置房建设和危旧房改造，对供水、供电、供气、排水、通信、道路等市政公用设施进行全面改造，保障居民住房安全。同时，马鞍山市全面实施《马鞍山市全民科学素质行动计划纲要》《马鞍山科学技术奖励办法》，营造坚持创新的良好氛围。
（三）第三阶段（2016年至今）
1．实践探索历程
这一时期坚持生态优先的绿色发展理念，以提升资源型地区可持续发展能力、加快老工业城市经济整体转型为目标，是安徽省资源型城市转型发展关键时期。安徽省人民政府以资源枯竭城市、采煤沉陷区、独立工矿区为重点，加大资源型城市老旧小区改造力度，注重强化环境保护和生态治理，因地制宜培育壮大接续替代产业，着力实现新旧动能转换。推动淮南市、淮北市、铜陵市、马鞍山市等特殊类型地区振兴发展，推进现代化区域中心城市建设。支持铜陵市打造全国资源型城市示范城市、国际铜产业集聚发展高地；支持淮北市打造国家航空材料生产基地、能源安全保障基地、农副产品深加工产业基地；支持淮南市打造全国重要能源基地、煤基产业生态示范基地、全省重要先进制造业基地，支持马鞍山市打造智造名城，创建国家生态文明建设示范市。
各资源型城市以新发展理念为指引，以高质量发展为目标，全面推进动能转换、产业升级、结构调整、城市转型。淮北市致力于打造全国资源型城市全面绿色转型发展样板区，对煤炭、电力、建材等传统产业进行绿色化改造，培育壮大绿色新产业、新业态。持续推进采煤沉陷区生态修复，深化资源枯竭城市和濉溪县、杜集区国家采煤沉陷区综合治理试点建设，进一步探索采煤沉陷区综合治理路径，创新治理模式和投入机制，切实改善采煤沉陷区生产生活条件。淮南市致力于打造资源型城市绿色转型发展示范城市和全国重要的新型综合能源基地，争创国家“绿水青山就是金山银山”实践创新基地、国家林长制改革示范区先行区，发展绿色低碳循环的生态经济，推动煤电、煤化、煤气、煤废利用一体化发展，实现从“点状突破”到“链式创新”。淮南市以“双招双引”促项目落地，改造提升传统产业，做大做强新兴产业，倒逼产业结构调整、经济结构优化，加速资源型城市转型升级。铜陵市着力解决大气、水、地质等环境污染问题，建设生态宜居城市，通过实施节能减排“1＋6”方案，提高资源利用效率，深入开展工业转型升级行动，发展新兴产业。马鞍山市紧紧围绕“生态福地、智造名城”发展目标，立足打造安徽省的“杭嘉湖”、长三角的“白菜心”这一新发展定位，高质量实施五大发展行动计划，统筹实施“五气、五水、五废共治”建设绿色矿山和长江（马鞍山段）两岸生态修复示范带，按照“理产业思路、育产业人才、抓产业布点、建产业集群、促产业升级、搭产业平台”要求提高产业转型质量。
2．政策实施要点
安徽省财政厅、省自然资源厅、省发改委联合出台《推进资源型地区高质量发展“十四五”行动方案》，加快资源型地区转型发展。安徽省实施新一轮战略性矿产找矿行动，加强资源型地区地质调查与矿产勘查，深入推进煤、铁、铜等大宗战略性矿产的勘查。实施高新技术企业倍增计划，依托省级实验室、产业创新中心、工程研究中心等，支持资源型地区引进和培养一批创新型技能型人才和团队。支持资源型地区深度融入长三角一体化发展、长江经济带发展，加快建设合淮（南）产业走廊，规划建设合芜马、合滁、合铜产业走廊，支持淮北市、宿州市积极融入徐州都市圈，对接先进生产要素和创新资源，优化产业和城镇空间布局。坚持就业优先，加大援企稳岗力度，防范产业波动、资源枯竭导致的规模性失业。
淮北市贯彻落实《促进皖北承接产业转移集聚区建设的若干政策措施》和《皖北承接产业转移集聚区建设实施方案》《皖北地区高质量发展的若干意见》等文件，打造承接长三角产业转移示范区、全国资源型城市全面绿色转型发展样板区，稳定煤炭产能规模，发展清洁高效煤电，推动产业转型升级。淮南市落实《合淮产业走廊发展规划（2018—2025年）》《淮南市融入长江三角洲区域一体化发展行动方案》，推动区域合作持续深化。编制完成《安徽省淮南市重点采煤沉陷区综合治理工程实施方案（2021—2023年）》，争取国家资源型地区转型发展中央预算内投资支持，15个采煤沉陷区综合治理项目获得总投资40.28亿元。制定《创优营商环境提升行动方案2021版》，发布优化营商环境改革举措88条，进一步压时限、降成本、提效率，出台《淮南市招才引智暂行办法》《淮南市人才灌溉工程》《淮南市人才公寓管理暂行办法》《淮南市人才休假管理办法》等一系列保障措施，从住房、子女配偶安置、保健医疗等方面提升人才对工作生活的满意度。铜陵市印发《铜陵市推广支持创新相关改革举措实施方案》，加快推广全面创新改革试验，制定实施《铜陵市加快先进结构材料产业集群高质量发展的实施意见》，坚持“五行动一机制”，推动产业链、创新链、人才链、政策链相互贯通，提升产业集群创新发展能力和绿色发展能力。马鞍山市落实《马鞍山市支持“研发飞地”建设实施办法（试行）》，提升各类创新主体研发水平，切实增强经济发展支撑能力。制定《马鞍山市扶持产业发展政策若干规定》，支持“三重一创”建设，优化营商环境，统一规范全市产业扶持政策资金投入、运作和管理，并出台《关于加快建设产业集群（基地）的实施意见》，设立马鞍山市产业集群（基地）发展专项引导资金，重点支持“1＋3＋N”产业集群（基地）建设。
二、江苏省资源型城市转型发展实践探索历程与政策实施要点
（一）第一阶段（2008年之前）
徐州市是江苏省唯一的煤炭产业基地，在全国及江苏省的经济发展中发挥着重要作用，传统产业部分行业产能过剩、能耗高、效益低、造成环境污染、不可持续等问题成为制约徐州市经济社会发展的重要因素，推动城市转型和转变经济发展方式迫在眉睫。从2006年开始，徐州市以转型、振兴、民生为主线，全面贯彻实践科学发展观，走上资源型城市转型发展之路，相继作出了加快资源型城市转型、加快振兴徐州老工业基地、加快构建特大型区域性中心城市等一系列决策，通过“三重一大”的实施，着力增强全市经济社会发展的协调性和均衡性，这一时期是徐州市转型探索初期，缺乏江苏省委省政府的领导和相关政策文件保障。
（二）第二阶段（2008—2015年）
1．实践探索历程
在省委省政府的支持下，徐州市坚持以转型为主线，以调整为抓手，以创新为动力，走煤与非煤并重、新型工业与现代服务业并举、矿区与城区协调发展之路，提升走出去创业和引进来开发的质量。立足于自身基础和优势，通过改造传统产业与发展新兴产业相结合，建立工业园区及示范区，发展接续替代产业，大力推进服务业发展，调整产业结构，突出生态转型理念，不断实施徐州采煤塌陷地生态修复工程、南水北调东线一期及尾水资源化和导流工程等项目，进行矿区环境保护和生态修复，以实现建设“美好徐州”的目标。在省政府的支持和引导、市政府及相关部门的努力下，徐州市的转型取得显著成效，实现了经济总量由小到大、产业层次由低到高、城市功能由弱到强、生态环境由灰到绿、人民生活由安居到宜居的转变。
2．政策实施要点
2008年，江苏省委省政府颁布了《加快振兴徐州老工业基地意见》，徐州市按照省委省政府的要求，提出了“依托资源起步，甩开资源发展”的转型发展战略。在产业结构调整方面，徐州市委组织实施了《徐州市区产业结构调整及转型升级工作方案》，研究制定《徐州市重点区域禁止发展和限制发展工业项目目录》，提出了有序淘汰落后产能、推进新型工业化等措施，促进产业结构不断优化。“十二五”时期是徐州市转型发展的关键时期，徐州市在“十二五”规划纲要中明确提出要全面实施绿色增长战略，以绿色、低碳发展的理念推进新型工业化和城市化，全力打造生态经济圈、生态经济带和产业园区，全面推进资源型城市的生态转型。同时，徐州市委市政府以“十二五”规划纲要为依据，围绕生态转型理念，积极组织编制了《徐州市“十二五”循环经济发展规划》《徐州市“十二五”资源综合利用发电规划（2011—2015）》《徐州市（城区）“十二五”热电联产发展规划》《徐州市城镇生活垃圾无害化处理设施建设“十二五”规划》《徐州市城镇污水处理设施建设“十二五”规划》等一系列规划，为徐州市资源型城市生态转型提供制度保障。
（三）第三阶段（2016年至今）
1．实践探索历程
江苏省徐州市贾汪区深入贯彻落实习近平总书记视察贾汪时作出的重要指示精神，因地制宜探索资源枯竭城市高质量发展新模式，统筹推进生态修复、产业发展、城市转型，推动转型发展取得积极进展。徐州市以“全域一体、错位发展、跨界融合”为导向，以“一核集聚、两轴牵引、三区协同”为路径，坚持以人为本、生态优先、绿色发展，打造空间结构清晰、城市功能互补、产业高端高效、公共服务均衡、环境和谐宜居的“2＋6”现代化城市核心区，落实国家关于高新技术产业开发区高质量发展的若干意见，支持贾汪高新区加快发展智能装备制造、新材料等产业，加快采煤沉陷区综合治理，同时全面推进新兴产业集聚发展，大力支持战略性新兴产业发展，完善现代产业体系，实施“生态＋”“＋生态”行动，推进绿色低碳产业发展。
2．政策实施要点
“十三五”期间，徐州市成功走出一条全国老工业基地和资源枯竭城市绿色转型发展之路。“十四五”期间，徐州市坚持绿色发展，推动徐州市生态建设，发布《黄淮海平原采煤沉陷区生态修复技术标准》和《采石宕口生态修复技术标准》两大技术标准，实现了我国园林行业生态修复技术标准“零”的突破，印发《徐州市生态修复三年行动计划实施方案（2019—2021年）》，制定《徐州市生态修复专项规划》，综合分析存在的采煤塌陷地、矿山地质环境、生态系统退化、洪涝及地质灾害频发等生态环境问题，安排生态修复重点项目六大类、119项，总投资约131亿元。徐州市全面推进绿色转型发展，发布《徐州市“十四五”绿色循环经济发展规划》，构建“876”规划支撑体系，优化产业结构、能源结构、运输结构，持续提升清洁生产水平，全面提高资源能源利用效率，大力提升基础设施绿色化水平，促进生产生活方式全面绿色转型，推动徐州市高质量发展迈上新台阶。出台《徐州市“十四五”国家资源型城市转型发展规划》，以“一核集聚、两轴牵引、三区协同”城市空间发展格局为指引，推动中心城市功能拓展区、生态涵养重要承载区、接续产业协同发展区三大功能区合理布局，促进徐州市资源型城市全面转型。
三、浙江省资源型城市转型发展实践探索历程与政策实施要点
湖州市在转型初期就得到了浙江省委省政府的领导支持，在国土资源部（现为自然资源部）、省国土资源厅（现为省自然资源厅）的支持和指导下，市委、市政府高度重视，主要以建设绿色矿山、发展绿色矿业为抓手，坚持政府主导、企业主体、科学规范、稳步推进，探索出一条具有湖州特色的矿产开发与环境保护协调发展的转型之路。湖州市在建设绿色矿山过程中，主要采取思想上求“同”、举措上求“实”、标准上求“严”、机制上求“新”的做法，积极宣传生态文明理念，落实矿山建设主体责任，确保了绿色矿山建设工作的扎实推进。通过绿色矿山的建设，湖州市改变了过去矿业和矿产开发规模小、秩序乱、布局散、资源利用率低、安全性低、生态破坏严重的局面，基本形成了以大中型矿山为主体的矿产开发格局，资源利用率显著提高，矿区环境不断改善，实现了经济发展、生态效益的协调发展。此外，湖州市研究出台《关于创建绿色矿山的实施意见》和《湖州市市级绿色矿山管理办法》等一系列政策文件，明确了市级绿色矿山建设的内容、条件和工作要求，在全国率先提出以“资源利用集约化、开采方式科学化、生产工艺环保化、企业管理规范化、闭坑矿区生态化”五化标准打造绿色矿山，使湖州矿业面貌焕然一新，形成生态、经济与社会协调发展的良好局面。
新时代，湖州市在推动绿色矿山建设过程中，深入贯彻习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的科学论断，坚持生态优先绿色发展，在“一地六县”省际毗邻区域共建长三角产业合作区，建设绿色智造名城和绿色金融示范城市，以南太湖新区、吴兴区、南浔区为重点，打造长三角生态绿色一体化发展示范区紧密型联动发展区，以数字经济为主攻方向推进嘉湖一体化合作先行区建设，以德清相关区块纳入杭州城西科创大走廊规划管理建设为契机建设杭湖一体化合作先行区。湖州市印发《湖州市涉矿工程项目矿产资源管理办法（暂行）》，从紧从严依法规范管理矿产资源的决策部署，出台《湖州市加快发展保障性租赁住房实施方案》，发展保障性租赁住房，加快形成完善以“保障性租赁住房＋公共租赁住房＋棚户区改造”为主的住房保障体系。