第二节　新时代长三角地区资源型城市转型发展SWOT分析

一、新时代长三角地区资源型城市转型发展优势

（一）政策优势

新时代，长三角地区资源型城市的转型有着良好的政策优势。自2018年长三角一体化发展上升为国家战略以来，沪苏浙皖三省一市协力推进更高质量一体化，上海张江和合肥两大综合性国家科学中心“两心共创”，促进资源型城市实现产业链补链固链强链。同时长江经济带建设、中部地区高质量发展等国家战略政策叠加优势推动长三角地区资源型城市向绿色低碳可持续方向转型发展。沪苏浙城市结对合作帮扶皖北城市各项任务不断落实，为淮北市、亳州市、宿州市等皖北资源型城市实现产业转移与承接创造良好条件。随着上海自贸区制度创新的深入推进以及可推广、可复制经验的共享，资源型城市可充分利用邻近自贸区的区位优势，主动加强基础设施、产业融合、平台建设等方面的合作，为资源型城市转型发展营造良好的合作环境。“一带一路”将促使长三角地区将自身的产能优势、资金优势、经验优势转化为市场与合作优势，不断改造落后产业，更好地发展高新技术产业、旅游业与金融服务业。在“十四五”规划中，强调提升长三角一体化发展水平，瞄准国际先进科创能力和产业体系，为长三角地区资源型城市创新转型发展带来巨大的政策关注度和极大的转型优势。

（二）区位优势

长三角处于东亚地理中心和西太平洋的东亚航线要冲，是“一带一路”与长江经济带的重要交汇地带，拥有通江达海、承东启西、连南接北的区位优势，是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位。上海市是世界第三大港口，是我国重要的水陆交通枢纽。长三角地区形成了综合立体的交通运输网络，具备发达的公路、铁路、水路、港口、机场等交通基础设施，城市之间联系紧密，对长江流域乃至中国经济起着重要的带动作用，为资源型城市转型提供了便利的水陆交通运输条件。长三角滨江临海，环境容量大、自净能力强，地形平坦、土地开发难度小，水系发达、水利资源丰富，有利于资源型城市从钢铁、煤炭向电力、高新制造业转型。新时代，长三角地区的资源型城市转型将更加得益于优良的区位优势。

例如，徐州市属于典型的资源型城市，有着优良的交通条件。徐州市是全国首批13个重要公路枢纽城市之一，境内有5条国道和11条省道，2021年全市公路里程达15397千米，高速公路达464千米。全年完成公路货运量达31424万吨、水路货运量达4317万吨，完成公路旅客运输量3519万人次，公路旅客周转量达20.75亿人千米。徐州市是东西、南北经济联系的重要“十字路口”，被称为“中国铁路之咽喉”。截至2020年年底，徐州市铁路总里程达786千米，其中，高铁达390千米，传统铁路干线与现代化高铁“双十字”格局正式定型。水运方面，京杭大运河穿境而过，徐州市是中国28个内河主要港口之一，中国内河十大港口之一，吞吐量居中国内河港口前十。徐州市旅游业快速发展，2021年全年接待境内外游客5197.76万人次，同比增长88.6%；实现旅游总收入631.93亿元，同比增长95.3%；实现国内旅游收入629.96亿元，同比增长95.5%。徐州市可充分凭借其交通区位优势，大力发展旅游业和交通产业，促进资源型城市的产业由资源型向高附加值、低耗能型转型。

（三）经济发展优势

长三角地区经济社会发展全国领先，是我国经济社会发展的强力引擎，经济总量约占全国的1/4，全员劳动生产率达近19万元/人，是全国平均水平的1.6倍，位居全国前列。目前，以上海为中心的长三角地区已成为人口流动、商品交易、金融发展、技术创新、国际资本流动的重要聚集地，是国内领先的经济中心，城镇化水平高，科教文化事业发达，有着雄厚的经济基础。2020年长三角三省一市共实现地区生产总值24.5万亿元，占全国比重达24.1%；规模以上工业增加值增速为4.8%，高出全国2个百分点；社会消费品零售总额9.80万亿元，占全国比重达30%。长三角地区对科技创新的投资较大，2020年，长三角的研究与试验发展经费占全国经费比重达33.09%，安徽省的研究与试验发展经费为639.42亿元，占全国的4.19%。相关内容见表1-5和图1-2。

随着长三角一体化程度的不断提高和《沪苏浙城市结对合作帮扶皖北城市实施方案》（以下简称《实施方案》）的落实，城市之间的经济联系不断密切，联动发展和相互配合也越来越紧密，长三角地区资源型城市将能更好地接受沪苏浙城市的资金、技术辐射，有效提升长三角城市群的综合技术创新能力，加快资源型城市的科技发展速度和产业转型进程。

二、新时代长三角地区资源型城市转型发展劣势

（一）经济发展基础薄弱

长三角地区资源型城市仍处于工业化中后期阶段，工业基础较差，对资源、劳动力要素和投资驱动依赖较重，非资源型产业发展滞后。部分长三角地区资源型城市采用较为传统的开发模式，这种以经济利益最大化为目标的模式对资源综合利用率低，易造成资源的浪费，阻碍了资源型城市绿色高效安全发展。资源能源开发秩序约束机制、资源开发补偿利益分配共享机制等长效机制有待健全，勘查开发准入制度和分区管理制度的执行力弱，资源开发主体需要承担的环境整治和生态修复等方面的责任和义务不明确，成熟的资源型地区转型发展情况的动态监测和评估机制尚未形成。产业链条供应链竞争力弱、深加工水平和产品附加值低，资源精深加工和配套装备设备制造产业发展薄弱，导致接续替代产业严重缺乏。大数据、云计算、互联网、人工智能等现代信息技术应用较少，使得传统开发模式难以实现安全化、绿色化、智能化技术改造。

（二）产业结构转型难度大

资源型城市衰退的根本原因在于对资源型产业的强依赖性和接续替代产业发展滞后。随着对资源的长期开发，资源型城市的主导资源日趋枯竭，加之经济环境的变化，资源型产业开始衰退。例如，淮北市、铜陵市大部分煤矿、铜矿已经或正在关闭破产，许多尚在开发的矿山贫矿多、富矿少，矿质差；由于对资源型产业的过度依赖，多数资源型城市接续替代产业发展水平偏低。主导资源型产业的衰退，加之替代产业发展滞后，资源型城市产业结构所具有的缺乏弹性、脆弱性、不合理性表征日益凸显出来，经济社会发展放缓，甚至停滞。

产业结构仍然无法彻底摆脱资源性依赖。产业结构中第二产业比重呈上升趋势，同时，产品仍然具有初级化、低端化特征，产业链条延伸不足，科技创新能力较弱，新兴及非资源型产业发展不足。第三产业比重偏低、发展相对滞后，远低于全国55%的平均水平，资源型城市的产业结构调整绝非一朝一夕可以完成，还需要长期坚持不懈地努力。大力发展现代服务业，一方面支持资源型城市，规划建设服务业集聚区；另一方面争取中央预算内和省统筹资金，支持资源型城市发展生产型和生活型服务业。

长三角地区的资源型城市在发展初期，多因资源优势得以迅速发展，工业在三大产业中占较大比例，但随着经济的不断发展，产业升级成为必然趋势，资源型城市在产业升级的过程中难以迅速改变以往粗犷型的发展模式，对资源的依赖性强，技术创新升级较慢。资源型工业产值占城市生产总值较大比重，湖州市第二产业产值占总产值比重达到51.2%（见表1-6），致使第三产业相对非资源型城市发展缓慢，资源型城市创新驱动转型任重道远。

（三）低碳环保压力大

在“碳中和”的背景下，长三角地区资源型城市的经济发展严重依赖化石能源，难以破解“碳诅咒”，碳减排和环境修复压力大。长三角地区的资源型城市众多，粗犷型的资源利用在促进长三角经济迅速发展的同时，也造成了严重的环境污染和生态破坏，由于众多工矿型企业在开采初期并未采取节能环保的方式，导致后期污染情况严重，治理难度加大。据统计，上海、浙江、江苏电厂的数量超过400个，水泥厂700个，钢厂19个，长三角地区每平方千米排放的污染物比全国高几倍，耕地流失状况日趋严重。新时代，污染治理不断加强，长三角地区城市正通过建立不同行业、不同污染类别的数据库，逐步实现动态跟踪管理和信息共享，并出台一系列如“谁污染，谁治理”的政策，但资源型城市发展所造成的生态破坏，却需要相当长一段时间去改善和修复。据徐州市国土资源局报告，截至2021年年底，徐州市累计形成采煤塌陷地42.33万亩，整治采煤塌陷地26.64万亩，将近16万亩还未复垦，而采煤区的塌陷仍然以每年超过5000亩的速度继续增加，严重阻碍了当前资源型城市的创新驱动转型发展。严重的环境问题导致生态空间被大量蚕食，区域碳收支平衡能力日益下降。同时以煤炭为主的能源消费结构在短期内无法改变，第二产业主导的发展模式会引发“路径依赖”和“锁定效应”，加重碳排放。一方面，受益于长期递增报酬的以煤炭为基础的能源系统，资本大量集聚于高利润的污染密集型企业，妨碍产业转型升级；另一方面，企业出于控制成本的目的，受制于原有技术的自我强化机制，导致低碳、可再生能源等低碳技术的创新动力不足。

（四）大量人员外流

资源型城市创新驱动转型发展需要大量人才和劳动力，但是长三角地区资源型城市普遍存在大量人口外流的现象。大量的人口外流导致资源型城市的发展缺乏劳动力，加速人口老龄化，养老、医疗、社会服务等方面的需求增大，加重了政府财政负担。在人才培养和引进方面，资源型城市存在“不够用、招不来、留不住”的难题。全国137所“双一流”高校中仅有1所地处长三角地区资源型城市，即中国矿业大学（位于江苏省徐州市）。长三角地区资源型城市对人才的吸引力弱，人才的培育机制和激励机制不健全，导致招不到也留不住人才。在经济转型的过程中，随着煤炭、钢铁等产业的衰退，失业人口不断增加，由于失业人口的文化素质偏低，劳动技能单一，再就业能力弱，加之社会保障制度和扶持支持政策的不完善，产生了一系列社会问题，影响着资源型城市的产业升级和创新转型。

三、新时代长三角地区资源型城市转型发展机遇

（一）区域发展战略的促进作用

长三角一体化战略、长江经济带发展以及区域协调发展促进了区域间的合作联动发展。自2018年长三角一体化发展上升为国家战略以来，沪苏浙皖三省一市紧扣“一体化”和“高质量”两个关键词，在产业协同、创新协作、交通基础设施建设、生态共治、公共服务共享等方面积极开展合作，实现了更高质量一体化，尤其是在绿色发展方面，长三角生态绿色一体化发展示范区在规划管理、要素流动、生态保护等方面率先形成32项制度创新成果和60个亮点项目。长三角地区资源型城市必须用好长三角一体化发展上升为国家战略的重要机遇。一方面，各城市可以通过强化分工合作、错位发展，提升区域发展整体水平和效率，充分利用区位优势和产业基础，改造提升传统产业、发展高端高新产业，科学布局，发挥区域深度融合支撑和推动作用，实现资源型城市转型发展；另一方面，都市圈一体化进程加快，淮河生态经济带等经济带的发展促进了都市圈间重大事项协调推进机制和协同治理新模式的建立，为长三角地区打造绿色低碳未来城市提供了重要动力。长三角地区是长江经济带的龙头，是长江经济带的重要组成部分。长江经济带建设为长三角地区资源型城市经济转型带来重大的历史机遇。习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话中指出：“要正确把握破除旧动能和培育新动能的关系，推动长江经济带建设现代化经济体系。”⁽¹⁾长三角地区资源型城市可以加快淘汰落后产能和化解过剩产能，加快新旧动能转换，发展精细化工行业，推动高端化工产业集群发展，改变长期以来重化工产业集聚的局面。长江经济带是“一带一路”在国内的主要交汇地带，“一带一路”政策能有效地为长三角地区资源型城市聚集资金、产能和经验优势，与长江经济带形成良好的互动，共同促进长三角地区资源型城市的创新驱动转型。长江经济带的建设为长三角地区资源型城市转型带来的机遇包括：一是长江经济带依托黄金水道，挖掘上、中、下游的经济潜力，形成优势互补、协作互动的格局，促进经济要素的双向流动，优化区域协调发展体制机制，使得内陆地区为长三角提供广阔的经济腹地，可以更好地承接长三角地区的产业转移，促进长三角地区资源型城市的产业结构升级；二是推进高新技术的推广和进步，不断深化科技体制改革、建设新型科研机构、开放和共享科技资源，促进高新技术产业的发展和城市的转型升级。

《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》和《中共中央　国务院关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》助力欠发达地区缩小与发达地区的发展差距，增强了资源型城市发展动力。资源型地区作为特殊类型地区的重要组成部分，对保障国家能源资源安全具有重要意义。“十四五”时期，特殊类型地区振兴发展问题获得高度重视，国家发改委出台了第一个全国特殊类型地区振兴5年规划——《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》，明确了“十四五”时期支持特殊类型地区振兴的保障措施和政策支撑体系，形成新时代支持特殊类型地区振兴的“1＋N”政策体系，有利于健全资源型地区可持续发展长效机制，增强资源型地区转型发展动力。《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》的落实将促进各类资源型地区特色发展，统筹资源开发与转型发展，延伸资源型产业链条，促进传统产业与新兴产业深度融合，打造若干特色产业，促进接续替代产业集聚发展。尤其是随着资源枯竭城市采煤沉陷区综合治理深入推进、独立工矿区改造提升、沉陷区土地资源综合整治利用，长三角地区的资源利用效率将不断提升，逐步实现绿色可持续发展。为解决中部地区发展不平衡不充分问题，中部地区崛起战略取得显著成果之后，中共中央、国务院发布《关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》。该意见的提出能够促进中部地区创新发展，构建以先进制造业为支撑的现代产业体系，引导资源型城市传统产业向智能化、绿色化、服务化发展。

（二）新发展理念的引领作用

创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念引领资源型城市经济高质量发展。长三角地区资源型城市必须抓住机遇，贯彻落实新发展理念，夯实经济发展的理论基础。创新发展理念对长三角地区资源型城市增强科技创新能力、加快新旧动能转换、提升产业链供应链竞争力具有重要意义；协调发展理念为长三角地区资源型城市推动区域协调发展、引导资源富集地区转型发展、支持资源枯竭地区可持续发展、加强基础设施提质增效提供强大的理论支撑；绿色发展理念引导长三角地区资源型城市开展生态环境综合治理、加快形成绿色生产方式、建设生态宜居环境；开放发展理念能够促使长三角地区资源型城市积极开展国际资源能源和产业合作、提高对外开放水平；共享发展理念有力支持长三角地区资源型城市提高普惠性公共服务水平、提高居民基本生活保障水平、着力稳定和促进就业。

（三）新型城镇化加快推进

以人为核心的新型城镇化加快推进，推动长三角地区资源型城市产业结构、就业方式、人居环境、社会保障实现由“乡”到“城”的转变。城镇化是加快产业结构转型升级的重要抓手。随着新型城镇化建设加快推进，长三角地区资源型城市对内对外开放水平不断提升，为资源型城市承接国际及沿海地区产业转移、发展优势产业、壮大现代产业体系创造良好条件。工人职业技能培训计划和农民工创业政策的扶持有力地提高了失业人员再就业能力。更加完善的农业转移人口落户制度的建立，促进了异地劳动力转移就业，使其能够享受更加平等的社会服务。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》对功能区进行统筹规划，严格控制建设用地，避免走发达国家城镇化高能耗、高排放的老路，着力解决交通拥堵城市污水和垃圾处理能力不足，大气、水、土壤等环境污染等“城市病”问题，切实改善了人民群众的居住环境，为进一步打造绿色生产、绿色消费的低碳城市奠定了一定的环境基础。市民化进程加快，义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务逐渐覆盖到全部常住人口，为解决各类困难群体参加社会保险、失地农民的社会保障、矿业工人职业病和常见病的预防与救治等问题提供可行思路。

（四）共同富裕水平显著提升

新时代，政府高度重视共同富裕建设，共同富裕逐渐从人类美好愿景转变为现实公共政策。2021年5月，《中共中央　国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》明确了浙江建设共同富裕示范区的战略定位，为全国推动共同富裕提供省域范例。2021年7月，《浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案（2021—2025年）》提出，紧紧围绕“四大战略定位”，扎实推动共同富裕建设。2021年8月17日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第十次会议，研究扎实促进共同富裕问题，强调“共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕”，促进共同富裕需要“构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排”。共同富裕不仅仅是经济上的共同富裕，还包括了区域协调、收入分配调节、环境保护、精神文化等全方位共享。孙豪、曹肖烨（2022）将共同富裕分为富裕程度和共享程度两个维度，对全国各省的共同富裕水平进行了测度和评价，其中，浙江省和江苏省的水平处于全国前列，富裕程度和共享程度都处于全国前十。值得注意的是，安徽省的共同富裕程度虽处于中等水平，但是共享程度非常高，位于全国第三。长三角地区资源型城市共同富裕发展水平高，经济发展、环境保护具有得天独厚的优势，为解决资源型城市发展滞后和生态环境问题创造了良好环境。

（五）“双碳”战略助力实现绿色发展

“双碳”战略强烈冲击资源型城市原有的产业结构和转型思路，促使资源型城市转变发展思路，倒逼产业升级。资源型城市存在“碳锁定”现象，受益于规模递增效应，企业易形成路径依赖，更倾向于延伸发展原有的碳密集型产业。在2030年前“碳达峰”、2060年前“碳中和”目标提出后，资源型城市更加重视碳排放问题，通过技术创新和优化产业结构等方法实现碳减排。“双碳”战略对资源型城市转型提出新的要求，将引导资源型城市调整自身产业结构，探索更加低碳的产业模式并构建高效低碳的产业体系。“双碳”目标能够增加技术研发投入，推动低碳技术的创新发展，促进传统化石能源节能减排技术、可再生能源技术等低碳、零碳、负碳技术应用及推广，降低生产成本，为资源型城市带来技术红利。“双碳”目标能够繁荣绿色金融市场，拓宽资源型城市融资渠道。金融机构将吸收社会资金进入低碳发展领域，通过发行“碳中和”债券、发放绿色贷款、推广“碳中和”保险等形式，为能源、冶金、林业等行业转型提供巨量的资金支持。生态产品价值实现机制逐渐建立健全，生态环境保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿的利益导向机制更加健全，引导资源型城市形成绿色生产方式、发展方式和生活方式，实现经济发展与绿色发展协同推进。

四、新时代长三角地区资源型城市转型发展威胁

（一）稳增长压力大

2021年年末召开的中央经济工作会议首次提出“我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力”。长三角地区资源型城市的发展面临着需求端内需不足、供给端生产成本上升以及对经济增长预期减弱的宏观环境，经济稳定增长的压力较大。全球经济复苏动力减弱，海外供应链加快恢复使得中国出口的替代效应有所弱化，过去2年呈现高增长的外需有所回落。2022年1—2月的CPI为1.8%，高于2021年同期，全年CPI涨幅可能将呈现持续扩大态势，物价上涨，居民生活成本上升，居民消费能力降低。在美联储开启加息周期与地缘政治冲突加剧等因素的影响下，公众对资产价格预期出现了较为明显的波动，不利于经济与金融体系平稳运行。从中长期来看，“三重压力”会持续存在，“三期叠加”影响将持续深化，结构性、体制性、周期性问题相互交织，长三角地区资源型城市完成转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的任务难度加大。

（二）疫情影响

当今世界正经历百年未有之大变局，新冠肺炎疫情呈现全球快速蔓延趋势，对国内国际环境产生广泛深远影响。首先，疫情封控期间，生产停滞，企业和居民消耗大量的存量财富，导致企业和居民部门的负债和支出意愿降低，对消费、投资产生不利影响。其次，国际环境日趋复杂，不稳定性明显增强。受新冠肺炎疫情的影响，全球经济增长的不确定性进一步加剧，欧美等发达国家对供应链安全的担忧加快了高端制造业回流，从而使得全球产业链、供应链出现新的变化和调整。在全球化的浪潮中，我国经济发展势必会受到一定影响，如我国低端制造业出口压力增加，国际竞争力进一步被削弱。对资源型城市来说，大宗商品价格上涨会使原料价格上涨，中下游企业经营压力与风险加大，导致企业经营成本增加、利润减少。

（三）环境保护压力大

工业发展和产业转移造成的资源过度损耗、生态环境恶化加大了资源型城市的环保压力，极大地阻碍了资源型城市向绿色低碳方向转型。在城市快速扩张进程中，大量生态用地被挤占，许多生物的栖息地被破坏，生物多样性锐减、资源严重衰退，导致了耕地废弃、河流污染、酸雨、雾霾等严重环境问题，不仅造成了巨大的经济损失，还危害着人民群众的健康状况，对人们的生活质量和经济发展有着极大的威胁。资源的长期过度开发和低效率利用造成矿产资源严重损耗，多数城市资源枯竭或濒临枯竭。大量固体废物得不到有效处理，部分森林植被遭到破坏，涵养水分能力下降，水土流失现象加剧，环境保护和生态修复压力较大。此外，煤炭、石油和金属矿区由于长时间的资源开采，地面沉降和塌陷现象明显，给人们的生命和财产带来巨大的安全隐患。受经济形势影响，财政收入持续下滑、第二产业所占比例依然较大、采煤塌陷区和矿区综合治理任务十分艰巨、失地农民就业和养老等问题无法得到有效解决。在绝大多数塌陷区，人均耕地仅为0.5亩左右，已低于联合国环境规划署规定的人均0.8亩的粮食安全警戒线。塌陷区和矿区的综合治理和失地农民安置需要大量资金投入作为支撑，要解决上述历史遗留问题需要投入巨额资金，而长三角地区资源型城市的地方财政收入只能解决应急问题，历史问题会越积越多。

（四）结构转型时间长

一座城市的结构转型受到资源、技术、资金、政策、人才等多种因素影响，是一场需要长期推进的持久战。大部分资源型城市在发展中建立了依托资源的庞大规模工业体系，资源与能源相关产业在资源型城市内部占比较大，接续替代产业培育发展处于初期阶段。部分长三角地区资源型城市采用较为传统的开发模式，这种以经济利益最大化为目标的模式对资源开采回采率、回收率和综合利用率低，易造成资源的浪费，阻碍了资源型城市绿色高效安全发展。资源能源开发秩序约束机制、资源开发补偿利益分配共享机制等长效机制有待健全，成熟的资源型地区转型发展情况的动态监测和评估机制尚未形成。加之产业链条供应链竞争力弱，深加工水平和产品附加值低，资源精深加工和配套装备设备制造产业发展不足。大数据、云计算、互联网、人工智能等现代信息技术应用较少，使得传统开发模式难以实现安全化、绿色化、智能化技术改造。因此，资源型城市的产业结构调整时间长，转型发展的实现难度大。此外，当前经济环境还存在杠杆率持续攀升、房地产价格快速上涨、产能过剩等问题，制约了经济的“循环流转”，使得中国经济难以在短期内实现创新绿色低碳的转变。