第一章
自由贸易试验区布局的理论基础

第一节　完善自由贸易试验区布局的内涵及定位

一、完善自由贸易试验区布局的内涵

国务院于2015年印发的《国务院关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》中提出：“加快实施自由贸易区战略是我国新一轮对外开放的重要内容。党的十八大提出加快实施自由贸易区战略，党的十八届三中、五中全会进一步要求以周边为基础加快实施自由贸易区战略，形成面向全球的高标准自由贸易区网络。”党的十九大后，中共中央、国务院于2020年发布的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中强调：“加快自由贸易试验区、自由贸易港等对外开放高地建设。深化自由贸易试验区改革，在更大范围复制推广改革成果。”

自由贸易区战略和自由贸易试验区建设是中国在全面深化改革开放中的重要战略举措，关于“自由贸易区”和“自由贸易试验区”的内涵本节将进行重点阐述。本节将以循序渐进的理论逻辑深入展开论述，即先在实践基础上界定“自由贸易区”的主要内涵；之后根据对国家政策文献的扩展研究得出“自由贸易试验区”的主要内涵；在此基础上，研究“完善自由贸易试验区布局”应该包含的具体内容，提出“完善布局”应有的理论意义和具体内涵；最后，再对“自由贸易试验区布局”和“完善自由贸易试验区布局”进行对比研究，以实现在不同层次上对研究内容的丰富内涵有更加完整的认识。

1.自由贸易区的内涵

自由贸易区是指两个以上的主权国家或单独关税区通过签署协定，在世界贸易组织（WTO）最惠国待遇的基础上，相互进一步开放市场，分阶段取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒，改善服务和投资的市场准入条件，从而形成的实现贸易和投资自由化的特定区域。

自由贸易区的内涵在经济全球化的发展历程中不断丰富，主要分为三个阶段。一是二战以前的古典、传统的自由贸易区，主要集中在欧洲和地中海沿岸国家。英国取消对殖民地的贸易垄断，与法国、意大利、荷兰等国签订自由通商条约，建设自由贸易港并推行自由贸易政策，这是早期的自由贸易区的概念。二是二战后至19世纪中叶，随着二战后经济的恢复和全球化的发展，世界主要发达国家纷纷通过设立自由贸易区来刺激本国贸易，世界自由贸易区增长超过100个。自由贸易区从自由贸易港发展而来，通常设在港口的港区或邻近港口地区，尤以经济发达国家居多。二战后自由贸易区的范围和布局逐步扩大，由自由贸易港逐步发展为贸易片区。三是19世纪中叶到如今，第三世界国家的崛起和区域经济一体化的发展态势促进自由贸易区的蓬勃建设。全球自由贸易区涵盖的商品种类和范围更加繁多，参与的国家和地区更加广泛。1997年，全球有93个国家和地区设立了约850个自由贸易区。目前，中国已与全球230多个国家和地区存在贸易往来，与26个国家和地区签署了19个自由贸易区（FTAs）协定。

2.自由贸易试验区的内涵

自由贸易试验区是指在贸易和投资等方面比世界贸易组织有关规定更加优惠的贸易安排，在主权国家或地区的关境以内划出特定的区域，准许外国商品豁免关税自由进出。同时，大部分出口的企业入驻，可以享受通关便捷，享受出口加工区特有的各种优惠政策。我国改革开放至今40余年，目前境内尚未建立国际意义上的“自由贸易区”，而是建立了具有中国特色的“自由贸易试验区”。自由贸易试验区是由自由贸易区脱胎而来的，是经国务院批准设立在各地的区域性自由贸易园区。加上“试验”两个字，强调了自由贸易区核心功能是制度创新，进行深化改革和不断扩大开放的风险测试、压力测试。自由贸易试验区是自由贸易区模式在我国新一轮扩大开放中的新探索和新实践，沿袭原来从保税区到综合保税区的渐进式扩大贸易开放路径。这条渐进式扩大贸易开放路径，本质上是一条制度变迁路径。从保税区到自由贸易试验区的渐进式制度变迁路径，服务于国家开放战略的阶段性需求，带动国家持续扩大贸易开放和促进经济转型发展。

建设自由贸易试验区是党中央在中国特色社会主义新时代下做出的一项重要战略举措，是党的十八届三中全会提出全面深化改革的“试验田”，对推动我国改革开放的新发展具有重要意义。在新冠疫情暴发这一特殊历史时期，自由贸易试验区也发挥了抗击新冠疫情的重要作用。

具有中国特色的“自由贸易试验区”与国际意义上的“自由贸易区”既有相同之处，也有显著差异。相同之处在于秉承自由贸易的理念，发挥自身禀赋优势，促进国际贸易、国际投资与国际分工。差异之处主要表现为：一是自由贸易试验区承担制度创新和压力测试的改革任务。作为“试验田”，自由贸易试验区试点高水平开放新政策、中国倡导的国际经贸规则、政府监管的新方式，为全国改革推进提供可复制推广的试点经验。二是自由贸易试验区拥有更为合理的空间布局。

3.自由贸易试验区布局的内涵

在“自由贸易试验区”的内涵的基础上，本书再对“自由贸易试验区布局”的内涵进行清晰界定。为全面深化改革和积极探索发展新路径、积累新经验，自2013年上海自由贸易试验区的设立开始，到2019年年底18个自由贸易试验区（“1+3+7+1+6”）的设立，再到2020年中国的自由贸易试验区进一步扩容，目前已经有21个省、自治区、直辖市设立了自由贸易试验区，范围辐射至东部沿海10个省份、内陆地区8个省份和沿边地区3个省份，共规划设立了67个片区。

我国开展了自由贸易试验区的全面铺开建设，已大致形成覆盖东西南北中的“雁阵”格局，通过在更大范围、更广领域、更多层次差别化探索，开展对比试验、互补试验，激发高质量发展的内生动力，更好地服务对外开放总体战略布局。同时，自由贸易试验区布局对服务“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江三角洲一体化、粤港澳地区合作、中西部地区对外开放、两岸经济合作、边境地区友好往来和贸易、南海开发与保护等具有重要的经济意义。不难看出，自由贸易试验区布局是在更高层次上对自由贸易试验区进行全面规划和安排，是指一个国家通过分析各个自由贸易试验区的定位和要求，积极进行差别化探索，以实现更大范围、更多领域和更高程度的贸易与投资的自由化，更好地服务于国家战略。

近年来，我国自由贸易试验区的布局逐步完善，形成了覆盖东西南北中的改革开放创新格局，自由贸易试验区在投资贸易自由化便利化、金融服务实体经济、政府职能转变等领域大胆探索，同时结合本地发展需求开展个性试验任务。自由贸易试验区布局对我国不断提升贸易投资自由化便利化、提高贸易便利化水平具有重要意义。在此基础上，本书再引入“完善自由贸易试验区布局”的研究。中国坚持扩大开放、深化改革，全面参与、重点突破，互利共赢、共同发展，科学评估、防控风险的基本原则，努力实现高标准、惠民生、可持续的目标，始终坚持用开放、包容、共享来开创新时代。

具体厘清和界定“完善布局”的内涵对把握未来自由贸易试验区的建设和完善布局具有理论引领作用，也为区分完善自由贸易试验区布局的维度奠定了基础。完善自由贸易试验区布局不仅体现在广度上，即把自由贸易试验区的范围进一步拓展，在地域上扩大自由贸易试验区的范围；还体现在深度上，即在原有的自由贸易试验区已经取得进展的基础上，在某些制度层面进行新的拓展，比如通过扩区等方式增加自由贸易试验区的一些功能。

例如，中国（上海）自由贸易试验区自2013年设立以来，经过2014年12月28日扩区，至2019年8月20日临港新片区揭牌。七年多的时间，上海自由贸易试验区从28.78平方千米扩展到120.72平方千米。截至2020年年底，上海自由贸易试验区累计新设企业6.9万户，是前20年同一区域的1.7倍，其中新设外资企业1.2万户，更有328项制度创新成果从上海推广至全国。临港新片区在拓展自由贸易试验区新功能上持续发力，初步构建了开放型政策制度体系，一批首创模式、首发项目、首个业务落地实施；加快建设具有国际竞争力的前沿产业集群，重点聚焦集成电路、生物医药、人工智能、航空航天等领域，始终保持招商和投资热度。

上海自由贸易试验区敢试敢闯，不断完善区内布局，为其他自由贸易试验区起到了良好的示范作用。中央提出完善自由贸易试验区布局的战略计划，意味着我国的改革开放在新时代将焕发出新的生机。

4.完善自由贸易试验区布局的内涵

如何完善自由贸易试验区布局需要根据我国当前国情和复杂的国际形势对自由贸易试验区规划与安排做出具体战略举措及改革方向。由于我国正面临着当今国际经济、政治、外交等复杂的国际环境，特别是国际经济格局深刻调整，全球经贸规则面临重构压力，因此我国需要主动谋划、抢占先机，进一步拓展开放的深度和广度。完善自由贸易试验区布局是全面贯彻党的十九大精神，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，把自由贸易试验区建设成为新时代改革开放新高地理念的战略需要。

我国通过自由贸易试验区进行试点，与国际规则接轨，并统筹规划各个自由贸易试验区的作用，使得区内区外联动发展，以此推进国内国际双循环；全面落实中央关于深化产业结构调整、深入实施创新驱动发展战略的要求，加快实施自由贸易试验区战略，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，推动全方位高水平对外开放。为全面落实党的十九大以来党中央关于增强经济社会变革，努力建成贸易投资便利、金融服务完善、监管安全高效、辐射带动作用突出的高标准高质量自由贸易园区的发展目标，完善自由贸易试验区布局刻不容缓。

二、完善自由贸易试验区布局的定位

自由贸易试验区作为新时代改革开放的新高地和我国吸引外资的重要平台，明确其战略定位显得尤为重要。具体来说，我国需要处理好以下三个突出问题：

1.加快构建双循环新发展格局

完善自由贸易试验区布局涉及如何在加快构建双循环新发展格局、实现高质量发展、建设更高水平开放型经济中发挥更大作用的问题。作为新时代推动经济高质量发展的重要抓手，自由贸易试验区建设对我国经济的良性发展起着至关重要的作用。目前，自由贸易试验区的发展已取得初步成效，而如何进一步优化自由贸易试验区布局，在进一步加快构建双循环新发展格局、实现高质量发展、建设更高水平开放型经济中发挥作用，是当前探索发展的重点。本书认为，我国需要加快国内自由贸易试验区规则的改革创新，通过持续培育进口贸易促进创新示范区等提升贸易自由度；加大对我国香港、澳门投资开放力度，放开国际登记船舶法定检验，提升自由贸易试验区投资便利度；推进开放通道建设，支持自由贸易试验区试点多式联运“一单制”改革，提升国际物流便利度等。同时，我国应加快建成优势互补的现代产业体系，推动促成区域之间的产业协同；推动现代化产业体系升级完善；加快国内统一大市场的形成和联动，以满足国内需求为出发点和落脚点，推动国内市场和国际市场更好地联通，实现互利共赢。我国应最终实现自由贸易试验区布局完善，推进更高水平协同开放，实现建设更高水平的开放型经济。

2.融入和服务国家重大发展战略

完善自由贸易试验区布局涉及如何更好地融入和服务国家重大发展战略的问题。当前，面对着全球经济增长缓慢和贸易保护主义抬头的风险，我国仍然坚持对外开放的战略，提出“一带一路”倡议，并且加强自由贸易试验区建设，为全面深化改革提供经验和理论保障。2015年全国“两会”上的《政府工作报告》提出“一带一路”倡议、长江经济带和京津冀协同发展战略。其中，“一带一路”倡议主要解决中国过剩的产能市场、资源的获取、战略纵深的开拓、国家安全的强化以及贸易的主导这几个重要的问题；长江经济带依托长三角城市群、长江中游城市群、渝蓉城市群，旨在做大上海、重庆、武汉三大航运中心，推进长江中上游腹地开发，促进上海及中巴和中印缅经济走廊开发开放；京津冀协同发展是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要，是探索完善城市群布局和形态、优化开发区域发展、提供示范和样板的需要，是探索生态文明建设有效路径，促进人口、经济、资源、环境相协调的需要，是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要。中央擘画的这三大发展蓝图，对优化我国经济发展空间、构建全方位对外开放新格局具有重要意义。

此外，长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区以及成渝地区双城经济圈发展战略，都是实现高水平对外开放的重大发展战略。2021年全国“两会”上的《政府工作报告》提出共建“一带一路”、海南自由贸易港建设等重大举措。“十四五”规划强调，扎实推动京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等。

完善自由贸易试验区布局应自觉服务大局，主动融入战略，互相支撑、互相促进，与各发展战略联动实施，为全面有效拓展开放深度、高度和广度。自由贸易试验区各具特色、各有侧重，但打造开放高地仍是共同的核心要义，构建开放型经济新体制、内陆开放型经济发展新模式和建设法治化、国际化、便利化营商环境，要坚持把服务国家发展战略作为改革试点的关键。

3.与其他开放型功能区差异化发展

完善自由贸易试验区布局涉及如何与其他开放型功能区差异化发展的问题。1980年8月，中国建立起最早的特殊经济功能区——深圳经济特区，不同类型的经济功能区的设立与发展已成为中国过去40余年经济改革与发展的一个显著特征。其中，外向型特殊经济功能区包括出口加工区、保税区、保税物流园区、保税港和综合保税区以及国家边境经济合作区和跨境工业园区。这些都属于海关特殊监管区域——经国务院批准，设立在中华人民共和国关境内，赋予承接国际产业转移、连接国内国际两个市场的特殊功能和政策，以海关为主实施封闭管理的特定经济功能区域。它们大多位于我国的东部沿海地区，少数位于陆地边境地区或中部地区的大型城市。各类特殊海关监管区通过在对外开放各环节的不断创新与实践，促进了中国经济对外开放的制度优化。保税，即进口货物暂不缴纳进口税；保税货物，即享受保税待遇的货物；保税区，即特定的区域。随着时间的推移，保税区又延伸出了出口加工区、保税物流园区、保税港、综合保税区等概念，而综合保税区集保税区、出口加工区、保税物流园区、港口功能于一身，是对区港一体化的多元化发展。边境经济区作为中国中西部开放战略的一部分，主要发挥着促进中西部地区经济发展以及中国与周边国家经济社会关系发展的作用。海外经济贸易合作区在促进自身和所在国经济发展的同时，也加强了中国与相关国家的经济往来，并向海外推广了中国经济发展的相关经验。在明确了自由贸易试验区的内涵以后，我们应进一步区分完善自由贸易试验区布局与其他开放型功能区的区别和联系，进一步探索如何差异化发展自由贸易试验区和其他开放型功能区。

三、完善自由贸易试验区布局的维度

我国的自由贸易试验区脱胎于国际上通行的自由贸易区，会在贸易和投资等方面比世界贸易组织有关规定更加优惠的贸易安排，在主权国家或地区的境内，海关辟出一个专门区域的准许外国商品豁免关税自由进出；同时，大部分出口的企业入驻，可以享受通关便捷，享受出口加工区特有的各种优惠政策。我国的自由贸易试验区，加上“试验”两个字，强调了自由贸易试验区的核心功能是制度创新，进行深化改革和不断扩大开放的风险测试、压力测试。由此，自由贸易试验区作为改革开放的一个“试验田”，厘清完善其布局包含的维度与层次，将从多个角度为政府提供政策创新的平台，是实现形成更高水平开放型经济新体制的重要环节。

1.地理纬度

完善自由贸易试验区布局与我国经济地理特征息息相关。我国自由贸易试验区分布广泛，从沿海沿边到内陆地区，城市的经济发展水平、区域特征和原有产业结构、基础设施水平有所不同。因此，我国在完善自由贸易试验区布局时，需要从地理维度对各自由贸易试验区进行具体分析、科学布局，考虑地理位置、自然要素、环境资源、科技创新能力、地方政府行为等诸多方面，结合比较优势理论和异质性贸易理论，剖析各个区域的比较优势和贸易发展水平，为推动各区协同发展奠定了基础。

2.产业维度

由于不同区位主体对不同的生产要素表现出特定的偏好，因此生产要素在空间上不同的聚集差异会影响区位主体的区位选择。进一步从产业发展的层面来看，合理的空间区位可以有效降低产业发展的成本，提高产业区位空间其他要素配置的效率，从而实现产业与空间的良性互动发展。因此，在完善自由贸易试验区布局的过程中，我国还应考虑产业差异，按照不同产业的区位偏好规律，将自由贸易试验区的产业指向进行分类。

3.功能维度

功能最适当是现代国家设立国家机关、配置权力、调整和改革国家机关、处理国家机关之间关系的重要原则。它源于德国宪法法院对“功能的权力分立”的解释。其含义是指，国家机关设置、权力配置、国家机关的调整和改革、国家机关之间关系以及法律适用等，均要基于实现其功能。将这一原则适用于我国完善自由贸易试验区布局，即我国在完善自由贸易试验区总体布局的过程中，要明确各个自由贸易试验区的功能定位以及各片区的不同功能和发展目标，聚焦重点发展产业和推进差异化改革。

我国自由贸易试验区有60多个片区，产业涵盖丰富，产业特色鲜明。其深化差异化改革有三个方向：一是根据各自的产业基础和特色，针对国家“卡脖子”产业领域，大胆探索，在聚焦产业开展制度创新，补短板、突破瓶颈；二是大力发展新技术、新业态、新模式和新产业，如跨境电商、数字贸易、数字经济、服务贸易、离岸业务等；三是结合地方实际，加强国际经贸合作，构建跨境产业体系，合作建设国际大通道、重点口岸和跨境产业园区，加强边境经贸合作。我国形成错位发展和相互补充的自由贸易试验区发展格局，有助于推动高质量发展、建成现代化经济体系和实现治理能力现代化，形成更多可复制可推广的制度创新成果。