基层检察机关司法救助存在的问题及完善路径
北京市门头沟区人民检察院 谢 军 兰 岚
国家司法救助制度是在整合刑事被害人救助、涉法涉诉信访救助及人民法院民事执行救助等的基础上建立的。检察机关国家司法救助制度是国家司法救助制度的重要组成部分。自21世纪初开始，我国中央和地方进行过一些被害人救助的立法、司法实践探索。但目前国家司法救助仍处于初级发展阶段，尤其是基层检察机关司法救助存在一些亟待解决的问题。通过对现阶段我国司法救助制度及实践中存在问题的分析，我们应从出台司法救助法或者由各省出台细化规定、加强沟通联合，丰富救助方式、规范司法救助金的审批等程序，完善救助制度等方面加强司法救助工作。
一 检察机关司法救助概述
（一）国家司法救助的理论基础
人民检察院司法救助是指人民检察院在办理案件过程中，对受刑事案件侵害或者民事侵权，无法通过诉讼获得及时、有效赔偿，生活面临急迫困难的当事人采取的一种辅助性救济措施。
关于司法救助理论提出的理论基础，目前世界上存在社会公正说、社会福利说、社会保险说、司法改革说、政治利益说、社会契约论、国家责任说、宿命说八种分类，这些学说间具有交叉和重合，一些观点彼此相通，但都不完全符合我国司法救助制度提出的实践背景。对遭受犯罪侵害、民事侵权造成生活困难的受害人开展国家司法救助，是中国特色社会主义制度的内在要求，是改善民生、健全社会保障体系的重要工作。随着越来越多的矛盾以案件的形式进入司法领域，一些刑事犯罪案件、民事侵权案件，因案件无法侦破、被告人没有赔偿能力或者赔偿能力不足，致使受害人及其近亲属无法依法得到有效赔偿，生活陷入困境的情况不断增多。有的甚至引发当事人反复申诉或者上访，更有甚者可能酿成极端事件。不仅损害了当事人的利益，还损害了司法权威，影响社会和谐稳定。
我们国家通过救助案件当事人的特殊困难、解决“法度之外、情理之中”的问题，促进历史遗留问题和疑难案件的解决，促进一些案件被害人息诉罢访。笔者认为，以上是我国司法救助制度提出的理论基础。
（二）检察机关国家司法救助制度立法及司法现状
对遭受犯罪侵害、民事侵权造成生活困难的受害人开展国家司法救助，是中国特色社会主义司法制度的内在要求，是改善民生、健全社会保障体系的重要工作。检察机关司法救助制度的建立可溯源至刑事被害人救助制度。最高人民检察院早在2007年刑事申诉检察工作要点中就提出“有条件的地方可以试点建立刑事被害人补偿机制”。到2009年3月，全国人大常委会法工委、最高人民法院、最高人民检察院等八部委联合印发《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》，要求各地司法机关全面开展刑事被害人救助工作。到2014年，中央政法委、财政部、最高人民检察院等六部委联合印发《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》，再到2016年出台的《人民检察院国家司法救助工作细则（试行）》（以下简称《细则》），标志着检察机关在过去刑事被害人救助探索的基础上，正式确立了司法救助制度，标志着中国检察机关司法救助机制逐步实现常态化、规范化。检察机关司法救助是指人民检察院在办理案件的过程中，对于遭受犯罪侵害或者民事侵权，无法通过诉讼获得有效赔偿，而生活面临急迫困难的当事人采取的辅助性救济措施。《细则》第七条规定了检察机关办理司法救助案件的条件、对象和范围，主要是对一些刑事犯罪案件、民事侵权行为，因案件无法侦破、加害人死亡或者没有赔偿能力，无法通过诉讼获得赔偿，造成被害人及其近亲属、举报人、证人、鉴定人生活困难，检察机关应当予以司法救助。
综上，我们可以明确地看到，中国检察机关的司法救助机制得以建立，而且事实上近年来通过运用检察机关司法救助机制已经对许多案件中的被害人实施了司法救助，维护了司法弱势群体的利益，社会效果与司法效果良好。
二 基层检察机关司法救助存在的问题
检察机关开展国家司法救助工作已经开展了一段时期，两高、各地区也出台了一系列规范性文件。但目前检察机关司法救助，尤其是基层检察机关的司法救助工作仍存在一些问题。
（一）救助款金额具有一定随意性
《细则》第十条规定了救助金的确定标准，规定：“救助金以办理案件的人民检察院所在省、自治区、直辖市上一年度职工月平均工资为基准确定，一般不超过三十六个月的工资总额。”但同时规定了例外情况：“损失特别重大、生活特别困难，需要适当突破救助限额的，应当严格审核控制，依照相关规定报批，总额不得超过人民法院依法应当判决的赔偿数额。”由于没有解释性文件明确何为“损失特别重大”“生活特别困难”，至于作为报批依据“相关规定”到底为何也不明确。这就导致了基层检察机关司法救助办案人员在确定救助金数额时，存在较大的随意性。可能造成同一地区不同基层院之间救助金数额标准相差较大，甚至同一检察院办理的不同司法救助案件之间，相似情况下救助金数额相差较大的情况。
（二）困难程度认定存在形式主义风险
司法救助案件办理中，检察机关有时需要对司法救助申请人的家庭经济情况进行调查核实。但是囿于调查手段有限。检察机关通常通过调取村委会、居委会、民政部门认定的低保户、“五保户”、精准扶贫对象视为生活困难，将相应认定材料作为证据材料附卷。一些承办人除调取书面证明材料外，会到属地村居委会等部门开展走访、调研，但是实践中由于业务量大、办案时间有限等原因，部分承办人可能并没有对申请人收入、存款、房产等家庭情况、困难程度和困难真实性等进行详细审查。实践中，部分群众对基层组织认定的一些贫困人员不认可，不排除非生活困难人员获得国家司法救助金的情形。但受限于现有职能和审查方式，检察机关在工作中面临无法进行详细核查的尴尬处境。
在这种以形式审查为主的现状下办理的司法救助案件，若未来几年后检察机关对司法救助案件进行反向审视或倒查，核查出由于司法救助案件承办人未实际调查而错误认定贫困程度，继而错误发放司法救助金的情况，是否需要进行追责，认定困难程度的具体措施和标准是否需要明确，这是一个亟待解决的问题。
（三）救助方式较单一
检察机关，特别是基层检察机关在对申请人进行救助时，基本上遵循现金救助、一次性救助的原则。实际上实践中很多基层检察机关的救助仅限于一次性的现金救助。诚然，发放救助金的方式可以帮助被救助人度过现实的生活困难，一次性支付救助金对于检察机关来说也是最便于操作的。但是，实践中的司法救助案件，被救助人因犯罪行为受到的侵害千奇百怪，面临的生活困难也可能是方方面面的，并不是简单地获得救助金就能帮助他们真正渡过难关。比如，在一些重伤害、性侵案件中，仅采取单一的支付救助金形式进行救助显然是不能达到切实为被救助者解决困难的目的的，他们可能更需要心理上的疏导或者其他形式的帮助。在这一方面，北京市门头沟区人民检察院已经开展了一些有益的探索，收效明显。例如，该院在办理一起涉性侵未成年人司法救助案件中，了解到被救助人受到其监护人多年侵害导致精神抑郁，甚至有自残倾向，亟须心理治疗，因此，在对其发放司法救助金的同时，还为其联系了心理疏导机构进行专业治疗，同时对其就学、安置等情况进行跟进。形成救助金为主，其他救助手段为辅，切实为被救助人解决困难的救助模式，取得良好成效。
（四）检察机关各内设机构间协作配合还须改进
近年来，为规范司法救助工作，促进各级检察机关深入开展司法救助工作，最高检采取了一系列措施，加强对该项工作的指导和规范。但是目前，由于各院控告申诉部门并不直接办理批捕、起诉案件，通过对判决、裁定等文书的审查也只能是书面形式，对案件缺乏亲历性，发现司法救助线索的难度较大。因此，司法救助案件线索大多需要捕诉部门在案件办理过程中发现并移送。因基层检察机关捕诉案件量较大，以及各业务条线之间缺乏沟通等问题，捕诉部门存在不重视司法救助线索移送或不清楚司法救助条件而不移送或少移送救助线索的情况，这就导致控申部门收到或掌握的司法救助案件线索十分有限。轻则导致检察机关司法救助案件量无法突破，更容易遗漏对受到侵害的当事人的及时救助，导致保障不到位，影响社会和谐稳定。
（五）救助资金预算制度不符合司法实践
根据现行财政制度，以北京市门头沟区人民检察院为例。司法救助资金需要在上一年度报送预算。但是，一定区域内一年中发生的司法救助案件数量及个案需要的救助金金额均具有偶然性，故所需司法救助资金数额并不可准确预估，这就使得预算资金可能出现与实际所需救助资金数额不一致的情况。救助资金大于预算时，办案机关为保证第二年的救助资金顺利拨付，可能会选择将办理的部分司法救助案件纳入下年度的救助计划；小于预算资金的，在已有案件救助金计算时偏向于选取最大值的参数，以此达到平衡预算的目的。因此，要求在上一年度报送司法救助金预算的制度不尽合理。
三 对策建议
（一）出台司法救助法或者由各省出台细化规定
目前，北京市检察机关开展司法救助工作的依据主要为中政委等六部门《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》、最高检《人民检察院国家司法救助工作细则（试行）》、市委政法委等八部门《关于北京市建立完善国家司法救助制度的实施办法（试行）》、市法治建设领域改革专项小组办公室《关于北京市规范国家司法救助标准实施细则（试行）》《北京市政法机关国家司法救助案件信息通报及会商制度（试行）》等规定。但这些规定中关于司法救助对象范围、如何认定困难程度、检察机关内设机构间分工等问题规定还不够具体和明确。这就导致上文提到的部分司法救助案件救助金额确定上存在随意性、困难程度认定不规范、资金审批等程序不够明确等问题。笔者认为，经过十多年的时间探索，目前已有一定的成熟实践经验，应当探索推进国家司法救助法的出台，以法律的形式明确司法救助资金来源、救助条件、救助方式、案件办理程序等问题，使得各地的司法救助案件办理标准统一。若推动出台司法救助法的工作存在困难，则可鼓励各省依据《细则》等文件规定，出台符合本省实际的司法救助工作规范，对上述问题进行明确规定，以扩大司法救助工作的救助力度和影响力，更好地改善民生、健全社会保障体系。
（二）加强沟通联合，丰富救助方式
针对目前基层检察机关开展司法救助方式主要方式限于救助金的问题。笔者认为，基层检察机关在办理司法救助案件过程中，在严格依照《细则》规定的救助方式予以救助的基础上，还可从以下两个方面拓宽救助方式：一是立足检察人员的工作本职，结合检察工作实际，为被救助人提供一些帮助，如根据被救助人具体情况，定期跟进其生活状况等；二是与民政部门、教育部门、心理疏导机构等加强沟通配合，必要时签订工作机制，对需要其他形式救助的人员提供全方位的救助，使得司法救助与其他社会救助相衔接，帮助被救助人切实摆脱困境，充分体现司法对被害人及其家属的人文关怀，以实现这一制度的真正意义。
（三）提升检察机关内部对司法救助工作的重视和参与度
在加大对外宣传司法救助制度的同时，也应加强检察机关内部各机构之间的研讨学习，通过全院大会或业务培训的形式，向各业务部门传达中央、最高检等各级机构对司法救助工作的重视以及此项工作的重要意义。促进各业务部门，尤其是捕诉部门了解司法救助制度，明确司法救助的条件和范围。提高各办案部门对司法救助工作重要性的认识，增强移送线索和发现司法救助线索的主动性和自觉性。以此拓宽司法救助案件的线索来源，切实提升检察机关办案质效，提升检察公信力，为维护社会和谐稳定贡献检察力量。
（四）规范司法救助金的审批等程序，完善救助制度
一是调整司法救助金提前报送预算的制度规定，防止办案人员为迎合财政预算而调整救助金额，导致不符合案件实际，不能切实解决被救助人生活困难或过度救助的问题；二是通过政府专项拨款或社会捐助等方式设立司法救助专项资金，以更好地统筹安排司法救助金的使用和调度；三是进一步规范和统一司法救助金的审批和拨付程序。规范司法救助金发放标准，防止不符合文件规定的情况，同时提高救助金发放效率，防止救助不及时。
四 结语
检察机关司法救助机制是我国司法救助制度的重要组成部分，其彰显出我国司法机关坚持人道主义、维护社会公平正义的基本理念，于国于民作用巨大。因此，今后仍须在正视当前司法救助实践中存在突出问题的基础上进一步完善我国检察机关的司法救助机制，以使得检察机关在司法救助方面的工作再上新的台阶，为维护社会的和谐稳定与公平正义作出更大的贡献，切实让每一个司法弱势群体都能感受到公平正义。