行政检察类案监督的困境和解决路径研究
四川省成都市金牛区人民检察院 袁 青 潘雅裙
行政检察监督工作从无到有再到独立成为一大检察业务，虽然初显成效但仍然属于检察监督工作中的短板，要实现行政检察由弱到强、由点到面的质效，类案监督是一种必要的发展趋势。行政检察中的类案监督并非一个法律概念，也不属于一种法定监督方式，而是实践中逐渐形成的一种监督方法。本文将从类案监督的定义、价值以及类案监督的困境和解决路径等方面进行初探，旨在增强类案监督这一新的监督方法在司法实践中的实效，促进行政检察工作的更优发展。
一 类案监督的定义
类案监督，是相较于个案监督而言的，行政检察类案监督包括两个方面：一是检察机关针对一定时期内生效的行政判决、裁定、调解书存在的不合法或者矛盾的问题进行分析、归纳和总结，针对普遍存在的共性问题向有管辖权的法院提出监督意见，以达到统一、正确地适用法律；二是行政检察基于“一手托两家”的职能定位，对行政机关执法中的法律适用不一致或者适用错误的问题提出检察建议，促进执法的统一正确。还有一种观点认为还应当包括在办理案件中发现涉案单位在某方面制度不健全，管理不完善或者存在监督管理漏洞以及不依法及时履行职责容易引发同类危险或风险等情况提出监督意见，以达到改进工作、完善社会治理的目的，最后之观点实则是将部分社会治理类检察建议归类为类案监督。
二 行政检察类案监督的价值和意义
1.行政检察类案监督具有全局调控的功能。检察机关进行行政类案监督，系检察机关跳出个案监督局限的狭小天地，着眼于检察监督目前面临的宏观局势，找到检察机关服务中心工作、服务大局、融入大局的切入点和突破口，有效地整合稀有的监督途径和监督方式，将有限的监督资源和力量配置于国家社会经济文化发展最为需要的领域和案件类型上。
2.行政检察类案监督有利于统一监督标准。对于个案监督，上下级检察机关或者同级不同检察机关对抗诉、提出再审检察建议或者行政违法行为把握的标准不一致就会导致监督标准不一，从而影响监督质效，如何平衡实体正义与程序公正、如何维护司法既判力和保护弱势群体利益等，都是个案监督无法全面把握的，只有通过类案监督对标准进行统一和指引，才能有效避免因监督标准不一致导致司法、执法不公而引发新的社会矛盾。
3.行政检察类案监督具有通过规模效益促进法律统一实施的作用。同案不同判、同行为不同处罚的问题是检察机关开展类案监督的根源，检察机关对同一类案件或行为进行审查、调查核实、对比分析后提出的类案监督意见，能够全面地反映出违法问题，从而维护法律正确统一实施，亦有利于规范执法、司法的自由裁量权，且检察机关也能从中发现某些法律漏洞或立法上存在的问题，为未来的立法完善提供相关依据和参考，从而促进法律更加完备的形成。
4.行政检察类案监督契合行政检察的内在价值。行政检察具有“一手托两家”的职能，需要坚持穿透监督、能动监督、系统监督的理念，在对类案进行审查过程中，对发现的更深层次、涉及面更广，具有普遍性的社会治理问题发出检察建议，促进司法和执法统一法律适用的同时，实现社会治理的目标追求，以小见大、以点带面，做到“办理一案治理一片”的效果，相较于具体违法的监督纠正，类案监督更容易让检察机关、审判机关和行政机关达成共识，真正实现双赢、多赢、共赢的办案效果。
三 行政检察类案监督之困境
1.法律规定和机制不健全。行政检察类案监督是检察机关在加强个案监督的基础上，实践探索形成的新的监督方法，也是检察机关推进行政检察工作不断发展的重要举措。目前仅有2022年4月18日通过最高检发布第三十六批指导性案例，归纳提炼行政检察类案监督的类型、方式及办案规则，指导类案监督工作实践。对于行政诉讼类案监督的启动方式、监督范围和监督对象，法律均没有相应明确的规定，在其他检察文件中也鲜有涉及，仅有一些原则性的依据，理论界对此也暂无一致认识，故行政检察类案监督无明确法律依据是一个亟待解决的问题。
2.监督线索来源匮乏。对于检察机关而言，行政检察类案监督的前提是要对两个以上的案件或者执法行为进行对比分析，实践中存在的较大难题是如何在现有案件数量上快速有效地发现和确定相关的行政检察监督线索，检察机关在缺乏合法且合适理由的情况下，主动要求全面审查法院某一时期某一类型相似裁判案件和行政机关的全部行政执法行为并不现实，且该做法的正当性也存在异议，因此检察机关类案监督的工作方法缺乏常规的、稳定的切入点，造成类案监督的线索发现难，类案监督数量有限，无疑严重影响了监督效果。
3.类案监督刚性不足。类案监督刚性不足，究其原因主要在于：一是检察建议或者建议函的制发质量不高，未能挖掘到存在问题的深层次原因，建议内容不具有可操作性，无法与被建议单位达成共识；二是与被建议单位未进行有效沟通，检察建议或者建议函作出前未征求被建议单位的意见，作出后通常由书记员送达，未由检察人员当面与被建议单位就发现的问题、原因和下一步具体措施进行沟通，导致被建议单位的不理解和不重视。
4.人员配置极不均衡。行政检察工作要与其他三大检察均衡发展关键在人，但检察机关历来存在“重刑轻民”的状况，而行政检察在以往检察业务中更是没有任何存在感，即便在机构改革以后市级以上检察机关绝大部分已经单列了行政检察部门，但大量的基层院为“三合一”状态，即“民事、行政、公益诉讼”都在一个部门，甚至有的基层检察院没有专门的检察官开展行政检察工作，人员配置的缺失严重阻碍了行政检察类案工作的开展。
四 行政检察类案监督之困境解决路径
1.加快完善立法，为类案监督提供法律支撑。检察机关开展行政诉讼类案监督活动，首要的就是要有相关法律规范作为其开展类案监督工作的正当性基础，只有这样，其行为才真正使公众信服，使被监督单位接受，同时相关法律对检察机关开展行政类案监督工作具有指引作用，如果没有相关法律规范指引，将会无章可循。纵使在《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国行政诉讼法》等法律中都有规定检察机关开展法律监督工作，算是行政检察类案监督工作的原则性依据，但类案监督作为一种新的监督方式，立法应当对其监督范围、对象及方式等作出具体规定，以完善立法为开展行政检察类案监督提供强有力的法律依据。
2.借助科技力量，推动类案线索分析和研判。在开展行政检察类案监督中也必须树立智慧监督的理念，充分运用大数据智能化手段对行政诉讼及行政执法案件进行对比、分析和研判。要以统一业务应用系统为基础，依托人工智能、大数据等科技手段，统筹组织研发智能辅助办案系统，完善关键信息自动抓取、类案分析和结果比对等功能，行政案件囿于较多涉敏感信息未在裁判文书网公开，因此检察机关须主动加强与法院、主要行政机关的信息共享机制建设，拓展行政检察智慧办案系统的基础数据库，充分发掘类案监督线索。
3.丰富实施手段，保障类案监督刚性和效果。一是加强调查核实，提升检察建议的质量。检察建议和抗诉的刚性监督不同，其作用的发挥更依赖于检察建议本身的说服力和可行性，检察人员只有在制发检察建议前主动开展调查核实工作，通过走访、询问等方式全面了解情况，找准问题根源，才能使检察建议具有针对性和可操作性。二是加强与被建议单位的沟通交流，制发前听取被建议单位的意见，修改完善检察建议，争取双方达成共识，制发后也要及时跟进，了解问题整改和落实情况，持续做好跟进落实工作，决不能简单地“一发了之”。
4.加强人员配备，夯实行政检察工作基础。目前大量的行政审判程序违法和行政执行（包括行政非诉执行）违法监督都是由基层检察院完成，近年来各地推行案件分配一体化办案机制也需要基层检察院协助办理大量行政生效裁判结果监督案件，按照最高检“抓基层、打基础、强素能，多措并举加大行政检察工作力度”的要求，积极适应检察工作改革的要求，须加强基层院行政检察人员配备，有条件的地方可以在基层院试行民事、行政、公益诉讼三条线分别设置，以保持专业性和独立性。