第二章 “供给侧改革－资源再配置－绿色发展”的概念框架构建与阐释
第一节 供给侧结构性改革的背景与政策路径
一、供给侧结构性改革的内涵和背景
关于对供给侧结构性改革内涵的认识，目前国内学者因考察视角的不同而形成不同的界定。一是从供给侧改革对于生产率提升的视角。根据沈坤荣（2016）的界定，供给侧结构性改革促进经济发展的机制，主要是通过发挥市场机制的关键作用，从供给端和生产端两个方面解放生产力，从而使全要素生产率得以全面提高，由此产业竞争力和经济效率得到大幅改善。二是基于要素市场改革的视角。刘世锦（2016）认为，供给侧结构性改革是以改革为手段，疏通阻碍要素流动的环节，使要素得以畅通无阻地流动。也就是说，通过纠正要素市场的扭曲和优化资源配置，从源头上彻底解决当下面临的供给和需求不匹配的问题，使供需在更高水平上实现新的平衡。三是基于制度供给的视角。供给侧结构性改革主要通过有效的制度供给，通过制度保障经济发展方式从投资驱动向效率驱动的转变，从而实现供给体系质量和效率的整体提升（贾康，2016；吴敬琏，2016）。
习近平总书记在党的十九大报告中提出，必须坚持质量第一、效益优先的原则，以供给侧结构性改革为抓手，推动经济高质量发展，实现质量、效率和动力变革（张志元、李维邦，2018）。由此我们可以认为，供给侧结构性改革的核心内涵，是将供给侧作为切入点，通过一系列的深化改革来提高供给体系的质量和效率，围绕结构调整这一核心，提升供给侧的能力和水平，最终实现满足社会需求的目的。我国的供给侧结构性改革战略，是党中央针对我国经济社会发展面临的新形势、出现的新情况、遇到的新瓶颈而提出的重大改革措施，具有深刻的现实背景和历史渊源。
背景之一是，供给与需求不匹配的矛盾突出。自改革开放以来的四十多年中，经济的快速发展将我国从一个低收入国家带入中等收入国家的行列，并且经济总量达到了仅次于美国的全球第二位置，彻底改变了改革开放之初的物质极度贫乏局面，发展到如今的物质相对富足，我国经济成就举世瞩目。但是，经济运行中也日益暴露出一些深层次的问题，其中突出表现之一是在生活水平大幅提升所带来的消费结构快速升级的背景下，人民对物质的需求由追求数量向追求品质转变，以高端消费为目标的品质消费需求快速崛起。而与此相对的是，商品的供给结构没能跟上居民对品质消费需求的增长，从而形成了供给与需求不匹配的矛盾，大规模海外代购的崛起就是这一矛盾的体现。要解决这对矛盾，迫切需要我国通过供给端的结构性改革，推动供给结构向高级化转型升级，提升供给结构对需求结构高端化的适应性，实现经济形态和经济发展方式转变。
背景之二是，经济结构性下行压力增大。我国经济经过几十年的高速发展，不管是其外部环境还是内部结构，都运行到了新的阶段，面临着新的问题，突出表现为短期与长期、外部与内部的矛盾交织，周期性与结构性问题同时存在。自从2008年为应对金融危机的外部冲击，我国实施了积极的财政政策和货币政策，但是随后几年经济下行压力并未得到根本性缓解，而扩张性需求政策对实体经济的边际刺激效应呈递减趋势，大量资金并没有进入实体经济，而是流向诸如金融和房地产领域进行投机，呈现出风险积聚的负面效应。国内外经济运行的实践充分说明，以需求侧管理为主的宏观调控政策，无法适应结构性问题突出的经济新形势。因此需要从供给端入手，把供给侧结构性改革作为宏观政策的着力点，通过解决经济中的结构性矛盾，实现经济新常态下的内外供需新平衡。
背景之三是，资源环境对经济发展的约束不断趋紧。一直以来我国面临的一个基本国情是人口众多，而人均资源相对不足。过去几十年我国经济高速增长依赖于大量资源消耗的粗放发展模式，这一发展模式越来越接近于资源和环境条件的约束边界以及生态承载力的极限，也使环境污染问题变得尤为突出。在党的十九大报告中，明确提出把打好污染攻坚战作为未来我国经济社会发展过程中的重要任务。供给侧改革与环境保护相互促进、相辅相成，环境保护既是改革的目标，也是改革的助推器。环保部顺应国家的大战略，在2016年出台了《关于积极发挥环境保护作用促进供给侧结构性改革的指导意见》。在中央和地方环保部门的督促与推动下，各地相继关停了很多排放不达标、污染严重的企业，但我国并没有摆脱依然严峻的环境污染形势，在污染的治理和预防上依然任重道远。
背景之四是，全球经济增长乏力。全球需求自从金融危机后出现疲软，全球陷入低增长困境，面临着复苏乏力的问题。在世界经济步入调整期的同时，结构性问题也在全球经济发展中日益凸显。与此同时，新一轮科技革命推动世界主要经济体，特别是新兴国家谋求在新时期国际分工中的有利地位及国际规则制定的话语权，因此必然要求重构全球价值链。总之，全球经济面临的症结主要来源于缓慢的结构性改革。对于中国经济而言，要适应并利用全球经济的调整期，并提升中国在全球价值链重构及国际分工中的地位，就需要抓住变革的主动性，勇于从供给侧自我革新，进行结构性改革。
二、供给侧结构性改革的政策路径
供给侧结构性改革的最终目标是实现产品的供给由数量的增长向品质的提升转变，从而满足人民群众更高质量的需求。在新常态下，我国面临更多的是亟须结构变革、技术创新和制度创新等才能解决的事关经济增长质量的问题。因此，供给侧结构性改革主要通过纠正要素市场扭曲、推动供给结构调整的途径，一方面实现有效供给的扩大，另一方面促进供给结构对需求侧变化的灵活适应，在微观层面上更好地满足人民群众物质升级的需要，在宏观层面上以调整供给结构为抓手，改善全要素生产率，从而实现经济的健康发展（贾康，2015）。在周期性和结构性矛盾并存的经济格局下，如何有效破解经济发展困局与治理经济长期发展过程中积累的沉疴，供给侧结构性改革要以破解这些经济问题作为出发点和政策的着力点。因此，短期政策与长期改革的路径对于成功实施供给侧结构性改革都是必不可少的，只有这样才能激发出经济长期稳定发展的持续动力。
自金融危机以来，我国经济一直面临着一系列复杂并具有很强挑战性的国内外新形势。例如，需求侧表现出来的投资和出口的疲软，传统产业往往呈现出成本较高、品质欠佳等特点，无法满足消费者日益升级的高端需求，存在供需的不匹配问题，也导致一些行业出现产能过剩等严重问题，这些问题阻碍了经济质量的提升和新需求的创造。因此，需要在中国经济新常态的背景下实施供给侧改革的重大战略举措。针对新常态下我国经济表现出的长短期问题不断交织，结构性改革的政策出发点既需要着眼于供给侧的短期问题，更需要考虑长期因素的冲击和调整，这样才能保障和推动我国经济的可持续增长。
（一）供给侧结构性改革的中短期政策路径
2008年金融危机之后，我国经济面临着从高速增长向高品质发展的换挡，从以规模扩张、要素投入驱动实现数量追赶为特征的传统发展模式，切换到以结构优化升级、技术创新驱动实现品质追赶为特征的新发展模式。在传统发展模式下我国经济实现了30年的快速增长，同时也积累了能源、资源和环境压力以及金融市场、商品市场等方面一系列的突出问题，如能源缺口的放大及对能源进口的依赖度上升，二氧化硫、二氧化碳等污染排放持续增加等生态问题（段文斌，2009）。自改革开放以来，我国金融业发生了革命性的变化，并取得了有目共睹的成就。但是金融业目前的市场结构、产品和经营理念创新还不能满足经济高质量发展对金融服务的要求。在大宗商品市场方面，在2009年需求端极度宽松的刺激政策下，需求刺激的边际效应不断下滑并逐渐失效。总之，我国经济同时面临着供给端和需求端的问题，但主要在供给端。因此，中短期的政策路径需要围绕供给端和需求端两个方面进行展开，可以2015年中央经济工作会议以来制定“三去一降一补”的经济工作部署为切入点，首先着力解决高端供给不足和低端供给过剩的结构性问题，提高供给效率以及供给与需求的匹配度。
（二）供给侧结构性改革的长期政策路径
实施供给侧改革的长期政策路径，关键是以质量型增长政策组合的实施为保障，实现产业和产品结构的优化升级；控制成本，降低资源环境代价；改善基础环境和服务品质，提高国民经济素质和经济增长质地，实现经济的转型升级。具体政策组合主要涵盖以下几个方面。
1．产业政策
在供给侧结构性改革的过程中，通过实施产业政策促进健全创新市场的建立，实现创新信息共享，打造出有利于创新的环境，支持创新活动的开展；对不利于创新的垄断行业进行革新，加快要素在城乡和产业之间的顺畅流通，促进产业的转型升级。对于新兴高技术产业和高附加值产业，要发挥产业政策的重点培育和支持作用，促进产业结构的高级化。鼓励研发活动、自主开发和产学研结合，依靠自动化、信息化和智能化的技术，提升制造业的附加值和竞争优势，促进制造业向高端国际价值链升级（任保平，2017），鼓励新兴的生产性和生活性服务产业的发展，培养服务人员创新意识，促进第三产业的发展。另一方面，全力打造具有创新能力的关键产业，补齐当前传统产业的短板，优化产业结构。同时，产业政策也要加大对创新知识和技术产权的保护力度，保障创新主体的受益能力和合法权益，激发企业的创新活力和持续创新的积极性（李娟伟、刚翠翠，2017）。
2．财税政策
首先，发挥财税政策的精准发力和定向支持的优势，促进创新型企业快速成长，边际上推动产业结构的优化调整。张淑翠和许正中（2017）指出可以设置财税专项资金，以税收优惠、财政补贴和政府采购等多种方式，构建多层次、宽领域的财税政策体系，保障产业优化升级。其次，财税政策需要加快税负改革的速度，对创新创业企业进行结构性减税，同时采用财税政策激励企业加大研发力度，提升高技术企业的品牌意识（任保平，2017）。最后，财税政策要从节能环保的角度出发，提高产业环保力度。通过推进和加快资源税的改革，全面理顺资源税费关系，促进资源使用效率的提升和资源的科学合理利用。特别地，资源税要作为一种专门用于节能环保的税种，与政府一般性税收分开，实行单独管理和使用，保障资源税特定作用的落实，从而使资源产业实现优化升级（张淑翠、许正中，2017）。
3．金融政策
供给侧结构性改革下金融政策的制定和实施要致力于金融体系的完善，服务于资本市场的规范，为创新创业营造友好的金融环境，尤其要为创新型中小型企业提供更便利的融资渠道，以金融产品创新服务于中小型企业的金融需求（任保平，2017）。金融政策要在整体上完善央行利率体系，建立健全的金融监管与考核制度，适当降低对企业特别是非国有企业的融资约束条件。通过加强金融创新、股权与产权交易等方式，提高直接融资比例，满足企业直接融资需求，切实减少企业融资成本。利用资本市场的大力改革，引导社会资金和金融资金向实体经济流动，实现金融资本真正意义上服务于实体经济的目标（刘元春，2016）。
4．人口和土地政策
在劳动要素供给方面，结构性改革政策需要充分考虑和适应我国人口变化的大趋势，维持劳动力要素的禀赋优势。通过加强教育，实现人力资本的积累和提升；同时还需要优化教育资源的空间配置，向贫困地区倾斜公共教育投资资源，阻止贫困的代际传递，并进一步提升人力资本。继续深化改革限制劳动力自由流动的户籍制度，稳步提升城镇化率（刘卫红，2016）。在土地要素方面，通过改革现有土地制度，提高土地的利用效率，根据人口流动方向调整土地供给政策，合理推进城市化进程。完善建设用地市场，实现城乡统一和农村土地承包关系的长久稳定，提高土地使用效率（刘卫红，2016）。
5．环境政策
供给侧结构性改革在环境政策方面首先需要完善服务生态文明的法治体系，让经济主体自觉遵循“绿色”发展理念。通过环境和生态方面的立法，为环境保护提供法律支持和依据，并且对高污染企业进行严格依法规制，加快污染企业技术改造的速度；严格监督执法部门和企业，培育非政府组织的力量，发挥其保护环境的积极作用。此外，加强环境基础设施建设，降低环境污染对居民生活和健康带来的损害，增加对居民的生态补偿，弥补环境污染和生态质量下降给居民健康等方面带来的伤害，营造出城市发展和居民生活相互促进的氛围（李娟伟、刚翠翠，2017）。大力扶持“三高”企业的技术升级和改造，通过节能产品惠民等手段促进居民绿色消费（张淑翠、许正中，2017）；政府部门通过制定绿色采购清单，促进绿色产品和绿色能源的推广；建立统一的排污权交易市场，发挥市场机制在污染减排中的作用，提高减排政策的效率。
6．区域政策
在供给侧结构性改革背景下，通过采取区域性差异化政策，促进企业整体空间布局的调整优化和产业的空间转移，激励资源和要素向高回报区域自然流动。以新技术、新能源、新材料等产业发展为主导，打造科技、金融等产业深度融合的示范性科技园区，有效整合区域资源，促进产业的转型升级和区域创新体系的建立（任保平，2017）。供给侧结构性改革要做到因地制宜，不同地区因其不同的要素禀赋结构、产业结构等，需要有选择性地实施不同的政策和措施。此外，在坚持绿色、可持续经济原则的前提下，中西部地区通过有选择地接收部分劳动密集型、资源密集型企业的转移，促进东中西部制造业的协调发展。
供给侧结构性改革的政策重心需要着力于深化市场经济体制改革，落实市场在资源配置中的作用，建立创新发展机制，大力推动创新战略，促进创新政策和其他政策的改革融合（任保平，2017）。通过落实创新、绿色、协调的发展理念，化解低端过剩产能，提升高端产业价值，激发微观创新活力，提升经济增长质量、效益与全要素生产率（张淑翠、许正中，2017）。要从要素端和生产端改革入手，消除不合理的制度障碍，调整和优化结构，进一步激发经济主体活力，推动我国经济持续高质量健康发展。