第一章　就业成为发展的中心议题

第一节　不断变化的工作挑战

一、不断变化的中国就业压力

（一）就业总量

就业是最大的民生。我国有14亿多人口，其中劳动年龄人口近9亿，解决老百姓就业问题事关经济发展和社会稳定大局。我国就业总量在2015年之前呈现稳步上涨趋势，在2015年以后出现下降趋势，尤其是2020年突如其来的新冠疫情对就业造成了很大的冲击，就业人员数量呈现快速下降趋势（见图1.1）。

我国就业面临的两个突出问题来自就业总量压力和结构性矛盾。一方面，虽然我国劳动年龄人口有所减少，但总量仍然很大。据测算，在未来几年，我国每年需要在城镇就业的大约有2 500万人，要保持城镇失业水平不上升，每年城镇新增就业规模不能低于1 000万人，就业总量压力将长期存在。另一方面，我国经济发展正处于爬坡过坎的关键时期，就业领域也面临着诸如市场用工需求趋弱、部分企业稳岗减员压力加大等问题，受此影响，结构性矛盾也会更加凸显，“就业难”和“招工难”并存现象将长期存在。

党的二十大报告提出，实施就业优先战略，强化就业优先政策。中央经济工作会议明确社会政策要兜牢民生底线，落实落细就业优先政策。贯彻落实党的二十大精神和中央经济工作会议部署，应坚持以人民为中心的发展思想，多措并举缓解当前就业面临的总量矛盾和结构性矛盾，多渠道促进就业。

（二）规模庞大的农民工群体

我国存在规模庞大的农民工群体，且农民工规模呈逐年上涨趋势（见图1.2）。全国农民工监测调查显示，2022年全国农民工规模达到29 562万人，比上年增长1.1%；农民工人均月收入4 615元，比上年增长4.1%。农民工主要就业行业包括建筑业、制造业、住宿餐饮、批发零售。农民工群体就业呈现出如下两个新趋势：

第一，就地就业的农民工数量增加。国家统计局发布的《农民工监测调查报告》显示，2010—2021年，跨省就业的农民工占全国农民工的比例从31.36%降至24.38%，越来越多的农民工选择在本省就业。各地也通过“春风行动”、印发职业技能电子培训券等举措，为农民工创造更多就业机会，推动返乡留乡农民工就地就近创业就业。四川省巴中市开展的一项摸底调查显示，2023年春节全市返乡农民工达62万余人，其中有24.9万人有意愿就地就业或返乡创业。巴中市围绕全市“1+3”主导产业、县（区）“1+1”特色产业，结合农民工就业创业意愿和市场需求，在全市范围内组织开展补贴性职业技能培训和返乡创业培训，对有创业意愿的返乡农民工实行跟踪服务。截至2023年年底，巴中市农民工服务中心已培训返乡农民工超2 000人次。

但是，大部分返乡留乡农民工文化素质不高，与用工单位需求不完全适应，容易产生“就业难”与“招工难”并存的结构性矛盾。有些农民工受年龄偏大、专业技能偏弱的限制，就业渠道单一、岗位稳定性差、收入偏低的影响。虽然不少地区组织开展了职业技能培训，但部分培训内容与产业发展结合度不高、与就业需求联系不紧密，农民工参与积极性较低。还有部分年轻农民工想通过创业大展身手，但由于缺资金、缺技术、缺项目、缺服务，以创业带动就业的效果不够理想。

第二，农民工群体呈现高龄化趋势。近年来，我国农民工平均年龄加速增长，2021年农民工平均年龄41.7岁，比10年前提高近6岁。其中，50岁以上农民工占比由2011年的14.3%上升至2021年的27.3%，10年间提高了13个百分点。江苏省农民工监测调查显示，2021年江苏省高龄农民工（50周岁及以上）占比42.5%，较2020年提高2.2个百分点。

如今，在全国各地的建筑工地，在工厂的厂房车间，在商业楼的保安、保洁等岗位上，甚至在街头巷尾的快递员和外卖骑手中，都能看到不少大龄农民工的身影。“我身体挺好，技术越做越熟练，这几年工地上条件待遇也上来了，正是加紧干活的时候。”52岁的老方在深圳一个建筑工地上做消防管道项目，虽然年龄渐长，但干劲正足。20多年前，老方成为外出务工群体中的一员，几次尝试后，很快扎进了建筑行业，跟着工地辗转四方。他也逐渐从一名主要靠体力的普通小工成长为技术工，工资水平跟着上了一个档次。“我们的观念，只要干得动、有能力，肯定得找事做。”老方说，跑了这么多工地，基本上四五十岁的人群是主力军，虽然灵活性可能比不了年轻人，但大家都熟悉工地、愿意干活。这样的感受，从侧面反映了今天中国农民工群体的一些现状。

高龄农民工就业呈现两个突出特点：一是打零工者多，不稳定性相对突出；二是体力型、经验型工作占比较高。他们文化水平普遍不高，绝大多数没有专业技能，难以掌握智能生产的基本规范，只能从事体力劳动和技术简单的工作，从“体力型”转“技能型”难度较大。此外，高龄农民工属于灵活就业群体或返乡群体，难以得到《中华人民共和国劳动合同法》的保护，容易遭受同工不同酬甚至就业不充分等歧视。同时，高龄农民工接受技能培训比例低，政府性培训效果不理想的问题一直没有得到很好解决，培训存在内容同质化、形式化问题，导致高龄农民工难以适应产业转移的岗位技能需求。要积极探索保障高龄农民工就业权益、提升就业技能的相关措施，并为高龄农民工积极应对老龄化提供收入基础。

（三）大学毕业生就业

高校毕业生等重点群体是我国就业工作的重中之重。数据显示，2023届全国普通高校毕业生规模达1 158万人，同比增加82万人。近几年，应届高校毕业生的人数持续走高，年年都被称为“最难毕业季”，形象地反映出高校毕业生就业工作持续承压（见图1.3）。每一年高校毕业生所经历的“成长”烦恼常有不同，需要各地各部门早开局、走在前，在拓岗位、优服务、扶特困、护权益等方面多措并举，努力帮助毕业生又好又快找到工作。

拓宽就业渠道、增加岗位供给是关键。市场主体是吸纳就业的顶梁柱和主力军，促进企业发展才能增加就业岗位。一方面，应发挥中小微企业吸纳高校毕业生就业的主阵地作用，通过安排纾困资金、吸纳就业补贴、技术改造贷款贴息等方式鼓励中小微企业吸纳就业；另一方面，要稳定扩大国有企业招聘，保持事业单位、基层项目招聘招募总量不降低，特别是提前调整优化公共部门考试招录的时间安排，为毕业生求职留出时间窗口。需要指出的是，近几年越来越多的高校毕业生有志到基层就业，应当深入挖掘基层就业社保、医疗卫生、养老服务、社会工作、司法辅助等多种就业岗位，促进人力资源的合理配置。

推动公共就业服务早进校园，及时满足学生多层次、多样化应聘需求。2022年以来，通过政策宣传、招聘服务、就业指导、创业服务、职业培训、困难帮扶“六进校园”，各地人社部门、教育部门、各类就业服务机构主动将服务向前延伸，为应届毕业生提供了全方位公共就业指导，取得了积极成效。接下来，应继续创新举措，搭建线上线下职业指导平台，面向各大高校、职业院校、技工院校，开展政策解读、求职准备、面试技巧、职业兴趣、职业技能、职业规划等“面对面”指导服务。

加强技能培训，提升青年职业能力。在高质量发展引领下，“技高者多得”正成为人力资源市场的趋势。各地政府部门和毕业生院校要根据地方经济和产业发展方向，积极组织一系列高质量的职业技能培训、见习岗位培训、创业能力培训、新职业培训，提高毕业生实践能力，积累工作经验，并鼓励引导有条件的企业参与并支持青年见习和培训工作，提高毕业生就业质量。

（四）城镇非私营单位就业人数

近年来，我国城镇非私营单位就业人数总体表现出下降趋势。具体来看，2012—2014年城镇非私营单位就业人数仍然保持增长状态，从2015年起，就业人数连续三年下降（见图1.4）。截至2017年12月底，全国城镇非私营单位从业人员为17 643.8万人，较上年同期减少244.3万人，下降1.4%。

国有单位就业人数波动不大，呈现小幅度下降趋势，从2003年的6 875.6万人下降到2020年的5 563万人（见图1.5）。

城镇集体单位就业人数呈现下降趋势，从2003年的999.9万人下降到2020年的272.2万人（见图1.6）。

其他单位就业人数（包括股份合作单位城镇就业人数、联营单位城镇就业人数、有限责任公司城镇就业人数等）呈现上升趋势，从2003年的3 094.3万人上升到2020年的11 204.9万人（见图1.7）。

从就业比例来看，城镇非私营单位就业占城镇就业的比重从1995年的80%下降到2020年的37%。其中，国有集体就业占城镇就业和全国就业的比重，从1995年的76%和21%下降到2020年的12.6%和7.8%。与之相反，私营和个体就业在就业中的角色越来越重要，两者在城乡非农就业的比重从1995年的17%上升到2019年的71.4%。除此以外，非私营单位里的其他单位也有较大比例是私营属性，因此私营和个体就业占到了城乡非农就业的八成左右。

与此同时，城镇非私营单位就业人员的工资也在稳步提高。2021年全国城镇非私营单位就业人员年平均工资为106 837元，首次超过10万元，比上年增长9.7%，增速比2020年提高2.1个百分点，扣除价格因素实际增长8.6%。

二、就业挑战的变化

（一）全球化对工作的挑战

新技术、全球化和结构变革极大地提高了效率。与此同时，工作的性质也正在发生变化。工业国家正在经历着从主要和传统的制造业向服务业和知识密集型产业持续转变。同时，发展中国家技术的进步和外包业务灵活性的提高正在导致中等技术工作的减少。技术已经使生产任务的分散成为可能，从而使生产在不同的地方进行。跨国公司建立了一体化价值链，并可以在全球范围内补充其技能蓄水池。外包行为同时发生在服务业和制造业中。发展中国家在全球服务业产品出口中的份额从1990年的11%上升到2008年的21%。印度在信息技术领域独领风骚，其他国家，如阿拉伯埃及共和国已经开始重视服务业产品的出口。

然而，不是所有人都能从全球化中受益，国际市场体系已经受到了一些来自工业国的冲击。这些国家中失业增加和工资收入不公平使人们觉得前途没有保障。一些工人担心来自低生产成本的国家的出口商品会使他们失业，其他人担心公司老板会为了寻求低工资和低生活费用而将公司转移到国外，或是担心大批贫穷的移民会突然而至，他们可以为了很低的工资收入而工作。由此引发的反应是对贸易保护主义需求的迅速滋长，且多数情况下是打着实现平等贸易和创造公平的竞争环境的口号。

全球化的趋势不可避免，现在各国利益比以往任何时候都更加紧密地联系在一起。但是，经济增长的前景仍然受到各国经济政策的支配。全球化的趋势可以使成功的政策带来的好处扩大，也可以使失败的政策所造成的损失增加。尽管任何一类劳动者都不能指望经济差距缩小的动力能够自动使他们的工资增加，但他们也不必担心这种趋势会不可避免地导致其工资水平下降。黄金时代是不是来到所有人面前，主要取决于各个国家对不断发展的全球经济所提供的新机遇会做出什么样的反应。

（二）技能偏向型技术进步

如前所述，全球化带来了技能需求的快速变化。然而，技能并不是单维度的，工作不同，所要求的手工技能（体力劳动所需要的）、认知技能（脑力劳动所需要的）和社会技能（与他人交往所需要的）的组合也不同。随着收入的增加，一个国家的生产对手工技能的需求趋于降低，对非常规认知技能的需求增加。然而，即使在既定的人均国内生产总值的基线上，各国使用非常规技能的程度也不相同（见图1.8）。

技术进步提高了崛起的机会，使低收入国家也可以在高技能生产领域创造就业岗位，并与服务业和制造业的国际价值链连在一起。换句话说，技术进步使一些国家能够从手工技能密集的发展道路转向使用高阶认知技能和社会技能的发展道路。

技术变迁使得大多数国家对手工技能的需求降低，对非常规认知技能的需求增加，但与此相关的技术供给却变化缓慢。以我国为例，我国制造业在向自动化、智能化转型的过程中，生产线用人在数量上减少，对技术工人的能力要求在提升。在人力端，一线员工不仅需要熟悉生产工艺，还要兼具信息化流程、设备维护等复合型能力。然而我国技能型人才缺口可能长期存在。据不完全统计，2021年我国技能型人才缺口约2 000万，面临制造业技能型人才占比较低、结构性短缺、青年择业意愿不强等多重挑战。从企业方面来看，现有的高技能人才队伍在结构上呈现出“三多三少一稀缺”特征，即低级多、高级少，大龄多、青年少，单一技能多、复合技能少，新兴产业技工严重缺乏。

此外，随着技术和企业组织的改变，永久性工作越来越不常见，而且这一趋势仍在持续。兼职就业和临时性就业（也称为非标准就业）现在已经成为工业国家的主要特征。在美国，在未来五年中希望提高兼职员工和临时员工比例的公司超过一半。发展中国家的这一趋势也很明显。

（三）远程办公的兴起

2020年突发的新冠疫情，在全球范围内短暂引发了历史上最大规模的远程工作场景，很多职场人士实实在在体验了一把远程办公，这也使得远程工作模式受到了全行业的空前关注。此起彼伏的疫情使得远程办公进一步常态化地渗透到我们身边大大小小的企业中。无论是新兴的互联网公司，还是传统企业，远程办公正在逐步成为当前常见的工作模式之一。在后疫情时代下，远程办公究竟是昙花一现，还是未来办公的长期趋势？

IBM在新冠病毒大流行期间进行的一项调查发现，超过一半的员工希望远程办公成为自己的主要工作方式；75%的人表示，他们希望至少在某些时间可以继续远程办公。许多公司也做出了相似的回应，部分是出于安全考虑，部分是为了解决它们在被迫试用远程办公期间发现的问题。

许多公司宣布，在努力弥补新冠疫情造成的损失后，它们将让员工继续长期进行远程办公。全球大型银行花旗集团告诉员工，他们中的大多数人会远离办公室将近一年的时间。

脸书的首席执行官马克·扎克伯格（Mark Zuckerberg）甚至更进一步，宣布其公司的4.8万名员工中可能有一半将永久转为远程办公。脸书的声明其实颇有讽刺意味，因为在“办公室福利”最鼎盛的时期，该公司花费了超过10亿美元，聘请著名建筑师弗兰克·盖里（Frank Gehry）打造了世界上最大的开放式办公室。

跨境电商平台公司Shopify的首席执行官托比·卢特克（Tobi Lütke）宣布，这家加拿大最有价值的公司将成为一家“默认数字化”的公司。它会保留一些办公场地开展某些必要的业务，但转为远程办公是永久性的，“以办公室为中心的时代结束了”。

在我国，2022年腾讯研究院发布的报告显示，全国69.8%的人有过远程办公的体验，超四成被调研者认为远程办公是大势所趋，并且所有人都支持混合形式的远程办公。对于远程办公的受访者来说，不适应远程办公的人不到25%。这与新时代员工对于工作意义的追求有关，他们更偏好灵活、开放的工作模式，而远程办公则为他们带来了机会。携程自2022年3月份就已经将远程办公纳入组织的常态化工作模式，虽然现在远程办公不会完全快速颠覆现有办公体系，但是这将成为一种未来的常规工作形态，至少会与现场办公并存，成为主要的工作模式之一。

新冠病毒的肆虐是推动远程办公的临门一脚。现在，大多数管理者已经亲眼见证了远程办公带来的益处和挑战，很多人也已经认识到其回报远远大于风险，他们愿意继续远程办公。

（四）制造业的重要性

“任何时候中国都不能缺少制造业。”党的二十大报告强调，要坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，并就推动实体经济尤其是作为核心部分的制造业做出高端化、智能化、绿色化发展的战略部署。

推动制造业高质量发展，是实现高质量发展的重中之重。制造业是立国之本、强国之基。向外看，制造业从根本上决定着一个国家的综合国力和国际竞争力；向内看，制造业是实体经济的重要基础，是国家经济命脉所系。制造业由于价值链长、关联性强、带动力大，在现代化经济体系中具有引领和支撑作用。而制造业的先进与否，很大程度上也决定了现代农业、现代服务业的发展水平，最终，也直接影响着高质量发展的成色。可见，制造业高质量发展是我国经济高质量发展的重中之重。

推动制造业高质量发展，是跨越“中等收入陷阱”的现实选择。经济学理论普遍认为，制造业是技术进步的基本源泉，也是经济增长的原动力。历史上，一个国家或地区的经济腾飞，无一不与制造业息息相关。如英国、美国分别是第一次、第二次工业革命的佼佼者，前者因蒸汽机改良率先实现工业化，后者因电气技术进步而走上现代化道路。而如巴西、阿根廷等发展中国家，虽然曾经一度以制造业起家，在工业化进程上取得不俗成绩，然而后来因放松对制造业发展的坚持，过早“去工业化”，也没有及时推动制造业转型升级，导致本国经济增长动力不足，在全球产业分工中逐渐落到劣势地位，从而掉入“中等收入陷阱”。事实证明，没有高质量的制造业，就难以提高供给体系的质量，就没有整个经济发展的高质量。

推动制造业高质量发展，是把握新一轮科技革命的必然要求。眼下，全球制造业格局正加速重整。新一轮科技革命和产业变革正在深刻影响生产力和生产关系，对中国制造业来说，这是一个转变发展方式的重大挑战，也是推动高质量发展的重要机遇。而我国制造业要实现从跟跑、并跑到领跑，则必须主动迎战、积极作为——让制造业成为技术、模式、业态创新的重要载体，以创新驱动经济高质量发展。

目前，我国制造业规模已连续13年居全球第一，制造业能不能实现由大到强的跨越，关系到经济高质量发展全局。坚持制造业当家，既要聚焦当下，也要展望未来。要坚定不移抓机遇、用机遇，加快产业链、供应链优化升级，筑牢制造业根基，为经济高质量发展增添更多新活力，推动高质量发展之路越走越宽广。

专栏　中国制造业对外转移

自2013年起，许多外企包括耐克、阿迪达斯等服装企业退出中国，将Made in China变成Made in Vietnam或者Made in Cambodia。其后，苹果、三星等消费电子行业企业均将产品退出中国制造，原本由我国承担的手机加工环节转移到了印度、越南等国家。早在2008年亚洲金融危机爆发后，我国劳动密集型产业为压低成本，已经开始寻找工资更低的地方，主要向中西部地区转移。而从2014年起，我国制造业对外直接投资开始猛增。据商务部数据，2015—2019年，中国制造业年均对外直接投资是2010—2014年均值的2.2倍，是2003—2007年均值的16.6倍。2014年以后，我国东部地区的制造业开始向东南亚国家转移。2022年4月，越南媒体The Saigon Times登载了一则新闻，李嘉诚旗下地产长实集团与日本欧力士集团，通过越南当地合作伙伴万盛发集团，会见了越南胡志明市市长潘文迈。紧接着5月份，互联网上出现了美国总统拜登支持美国企业将产业重心转移到东南亚的言论。而越南2022年第一季度GDP赶超深圳，又引起一波企业移步东南亚的讨论。中国商务部研究院国际市场研究所副所长白明表示，2023年，一部分中国产业预计会继续目前的转移趋势。他指出，考虑到东南亚国家相对较低的劳动力成本，以及更多的自贸伙伴，从国际分工和资源优化配置的角度来说，这种转移是“合理”的。

事实上，自第一次工业革命以来，全球共完成了四轮大规模的国际产业转移。每一轮的持续时间为20～30年，美国、日本、韩国、新加坡、中国分别是前四次国际产业转移的主要受益方。当前正处于第五轮国际产业转移期，中国向东南亚等劳动力低廉地区进行产业转移，这也是中国自主选择产业转型升级与国际贸易保护主义抬头等内外因素共同导致的。

随着中国劳动力成本的上升，劳动密集型制造业向劳动力成本相对低廉地区转移是必然的。不可否认，制造业外资转移对我国制造业有一定影响，其可能加大就业和资本流出压力。但同时，中国需要主动适应这个趋势，加快制造业升级，促进中高端制造业发展，让企业向高端转型，才能应对制造业外资转移带来的各种影响和挑战。