第三节　中国就业观的变迁

就业是民生之本，是发展的核心任务和重大挑战。作为世界人口最多的国家之一，我国人口占世界总人口比重的1/5。由于劳动力人口参与率，特别是女性就业参与率相当高，我国劳动力人口（包括就业人口、现役军人和失业人口）一直占世界总劳动力的1/4。无论是从劳动力人口总规模看还是从总人口就业率看，我国最大的发展难题就是创造就业。就业，已成为我国经济发展的中心议题，党的二十大报告提出的“就业优先”战略很好地说明了这一点。

我国政府也一直高度重视就业问题，并且已经在应对失业、创造就业岗位方面取得了重大的进展。20世纪90年代中期之后，我国也曾面临有史以来最大规模的失业挑战。当时，仅城镇国有单位和集体单位累计下岗分流人员就超过5 000万人。国家“十五”计划首次提出：“五年城镇新增就业和转移农业劳动力各达到4 000万人，城镇登记失业率控制在5%左右。”实际结果是五年城镇新增就业4 200万人，城镇登记失业率为4.2%。国家“十一五”规划再次提出：“五年城镇新增就业和转移农业劳动力各达到4 500万人，城镇登记失业率控制在5%左右。”实际结果是五年城镇新增就业5 771万人，城镇登记失业率为4.1%。国家“十二五”规划进一步提出：“五年城镇新增就业4 500万人，城镇登记失业率小于5%。”2011—2012年的实际结果是两年城镇新增就业2 487万人，相当于两年预期指标的138%，城镇登记失业率为4.1%。在这12年（2001—2012年）间，城镇新增就业累计数为12 458万人，我国创造了世界最大规模的就业岗位。从国际视角看，如果不是中国创造了这么大规模的新增就业，全球失业人数就不是两亿，而可能是三亿。

我国不仅创造了大规模的新增就业岗位，还进一步优化了就业结构，使不同就业者从低劳动生产率部门转向中劳动生产率部门，从中劳动生产率部门转向高劳动生产率部门。2001—2011年，我国第一、第二、第三产业就业人员比重由50.0:22.3:27.7调整为34.8:29.5:35.7，第一产业就业比重下降15.2个百分点，第二、第三产业分别上升7.2和8.0个百分点。

事实上，我国政府对于就业的认识经历了一个不断实践、不断总结的过程。党的十五大报告提出：为了“加快推进国有企业改革”，“实行鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程，形成企业优胜劣汰机制”，对此报告还专门做了说明，“从根本上说，有利于经济发展，符合工人阶级的长远利益”，要求“广大职工要转变就业观念，提高自身素质，努力适应改革和发展的新要求”。仅1998年，全国国有、城镇集体职工总数就减少了2 874万人，形成了大规模的人员下岗。当时也曾发生一场政策辩论：是增长优先还是就业优先？是国有企业改革优先还是建立社会保障体系优先？是经济效率优先还是社会公平优先？不过，随着社会矛盾冲突、社会不稳定因素增加，劳动争议爆炸性增长，决策者开始从注重增长优先转向就业优先。

党的十六大报告首次明确提出：“就业是民生之本。扩大就业是我国当前和今后长时期重大而艰巨的任务。国家实行促进就业的长期战略和政策。”世界银行的报告介绍了我国发展私营经济、创造就业的实践，称之为“最令人叹为观止的典型”。报告介绍道：“1981年，中国在私营企业就业的工人为230万，而在国有企业就业的工人则高达8 000万。二十年后，中国在私营企业就业的工人达到7 470万，第一次超过了国有企业就业的工人数量，此时在国有企业就业的工人数量为7 460万。”事实上，中国创造就业的不只是私营企业，还包括大量的个体工商户。城镇个体工商户就业人员从2001年的2 131万人提高到2011年的5 227万人，净增加3 096万人。此外还有大量未被统计的就业人员，主要包括进城务工人员。

各地发展水平差异较大，自然资源禀赋和区域优势不同，人口规模和结构也不相同，因此在国家总的就业战略和就业政策指导下，各地都根据自己的情况提出了三个重要指标：一是城镇新增就业人数，二是农业转移劳动力，三是城镇登记失业率。这些指标均属于预期性指标，作为政府期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现。政府综合运用各种政策引导社会资源配置，包括实行更加积极的就业政策，加强公共就业服务，健全人力资源市场，构建和谐劳动关系。仅2008—2012年，各级政府累计投入的就业专项资金高达1 973亿元，实现高校毕业生就业2 800万人，城镇就业困难人员就业830万人。通过不断实践，逐步创新了创造就业机制，即劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业三者相结合的机制。我国的实践表明，上述“中国政策”是积极就业的政策，也是创造就业的政策，不仅是有效的，而且还是成功的。

此后，我国的就业战略和政策也进入了新的阶段，即从扩大就业规模到提高就业质量阶段。党的十八大报告明确提出：“推动实现更高质量的就业。”报告还首次将鼓励创业纳入就业方针，并强调引导劳动者转变就业观念，鼓励多渠道、多形式就业。同时，“健全面向所有困难民众的就业援助长效制度，完善就业与社会保障的联动机制，促进体面劳动，构建和谐劳动关系”。

党的十九大报告延续了党的十八大报告提出的提高就业质量的表述。报告指出，“要提高就业质量和人民收入水平”“要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业”。报告强调了就业创业的重要性，“大规模开展职业技能培训，鼓励以创业带动就业。提供全方位公共就业服务，促进高校毕业生等青年群体、农民工多渠道就业创业”。同时，要“破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会。完善政府、工会、企业共同参与的协商协调机制，构建和谐劳动关系”。

党的二十大报告仍然强调就业是最基本的民生，要继续实施就业优先战略，强化就业优先政策，促进高质量充分就业。对于困难群体的就业问题，提出要“健全就业公共服务体系，完善重点群体就业支持体系，加强困难群体就业兜底帮扶。统筹城乡就业政策体系，破除妨碍劳动力、人才流动的体制和政策弊端，消除影响平等就业的不合理限制和就业歧视，使人人都有通过勤奋劳动实现自身发展的机会”。为了实现更高质量的就业，需要“健全终身职业技能培训制度，推动解决结构性就业矛盾。完善促进创业带动就业的保障制度，支持和规范发展新就业形态”。在保障劳动者就业的同时，也要保障劳动者权益，要“健全劳动法律法规，完善劳动关系协商协调机制，完善劳动者权益保障制度，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障”。

从党的十五大到二十大，从最开始的重视经济增长到转向就业优先，认识到就业是最基本的民生，我国政府对就业的认识经历了一个不断深化的过程。我国始终坚持“就业是民生之本”的核心理念，坚持就业优先战略，把扩大就业、创造就业、提高就业质量作为经济社会发展的核心目标之一，在发展中就业，在就业中发展，把扩大国内需求，促进城乡一体化、创新驱动发展、生态文明建设等作为不断创造就业的过程，努力实现全社会就业更加充分的目标。

专栏　我国大学生就业政策

做好高校毕业生就业工作，关系高校毕业生和千家万户的切身利益，关系社会和谐稳定的大局。受经济下行压力增大等因素影响，高校毕业生就业形势复杂严峻。2022年以来，中央和地方政府先后围绕推动高校毕业生就业出台了一系列政策措施。

2022年政府工作报告指出，要强化就业优先政策，落实落细稳就业政策。强化就业优先政策要大力拓宽就业渠道，注重通过稳市场主体来稳就业，增强创业带动就业作用。财税、金融等政策都要围绕就业优先实施，加大对企业稳岗扩岗的支持力度。各类专项促就业政策要强化优化，对就业创业的不合理限制要坚决清理取消。

落实落细稳就业政策要求延续执行降低失业和工伤保险费率等阶段性稳就业政策。对不裁员少裁员的企业，继续实施失业保险稳岗返还政策，明显提高中小微企业返还比例。2022年高校毕业生超过1 000万人，要加强就业创业指导、政策支持和不断线服务。做好退役军人安置和就业保障，促进农民工就业，帮扶残疾人、零就业家庭成员就业。深入开展大众创业万众创新，增强双创平台服务能力。加强灵活就业服务，完善灵活就业社会保障政策，开展新就业形态职业伤害保障试点。继续开展大规模职业技能培训，共建共享一批公共实训基地。使用1 000亿元失业保险基金支持稳岗和培训，加快培养制造业高质量发展的急需人才。

《国务院办公厅关于进一步做好高校毕业生等青年就业创业工作的通知》从多渠道开发就业岗位、强化不断线就业服务、简化优化求职就业手续、加强青年就业帮扶四个方面保障大学生顺利就业。主要政策措施包括支持中小微企业更多吸纳高校毕业生就业、健全职业技能等级（岗位）设置、稳定扩大国有企业招聘规模、明确高校毕业生到基层工作待遇、支持自主创业、完善高校毕业生就业岗位归集机制、为毕业生提供求职就业便利、完善毕业去向登记等。

此外，国家还出台了一系列重点就业政策，主要从为毕业生提供就业创业补贴以及为企业提供就业扶持补助两方面保障毕业生顺利就业。为毕业生提供就业创业补贴主要包括灵活就业提供社保补贴、到偏远一线就业减免学费和助学贷款、为困难毕业生提供专项补贴、高校毕业生首次创业有补贴、创业贷款贴息以及实行弹性学制以鼓励大学生创新创业等政策。同时，国家还为企业提供就业扶持补助。对吸纳离校2年内未就业高校毕业生的企业提供就业见习补贴、社保可缓缴，招录失业毕业生并签订劳动合同可以享受税收优惠，新招用符合条件的高校毕业生人数达到一定比例还可享受财政贴息贷款。