四、地方土地资源垄断为城投的运作创造了先决条件

新中国成立初期，土地作为基础的生产资料，公有、私有现象皆存在。为适应改革开放的需要，我国于1980年着手宪法修改工作，并于1982年颁布了新宪法（史称“八二宪法”）。“八二宪法”规定，城市的土地属于国家所有，农村等区域的土地属于集体所有。“八二宪法”首次就土地所有权进行规定，为我国城乡土地的二元格局和城市土地的国有化奠定基础，是我国土地所有权制度的法律基础。

20世纪80年代末，随着国家发展的步子越迈越大，土地使用权有偿转让的呼声也越来越高。1987年，作为经济特区的深圳效仿香港经验，首次以50年的长租期拍卖土地资产，并用土地进行抵押贷款。1990年印发的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对于土地使用权的出让进行了明确和细致的规定，特别提到土地使用权的出让由市、县人民政府负责。在总结各地经验后，1998年通过的宪法修正案在“八二宪法”基础上将有关土地权限的表述调整为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让”。同年12月，《土地管理法》相应修改，重点增加了“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”这一条款。这标志着土地使用权与所有权正式分离，为未来集体土地征收和国有土地转让提供法律依据，为激活土地价值创造条件。至此，地方对土地资源垄断的制度体系基本形成。

1994年正式施行的分税制改革，上收了地方的财权，但中央也给地方留了一个活口，即同意将国有土地转让的决定权和收益权都留给地方。起初，虽然这部分收益较少，但这给地方政府后续进行土地运作提供了权力保障。

土地价值的真正实现开始于1998年。首先，国家于1998年停止分配福利房，实行住房分配货币化，住房改革拉开了房地产业迅猛发展的大幕；其次，《土地管理法》于同年修订，规定集体建设用地需征为国有后才可入市，土地增值收益归国家，同时也确立了“有偿取得为主，划拨方式取得为辅”的土地制度。后者正式确立了地方政府对土地资源从征收到出让的全过程垄断。房改和集体土地征收规定一下子打开了地方政府进行土地运作的思路，直接促成了地方政府后续利用土地财政开展基础设施建设和经济社会发展工作。彼时，已经有上海城投、重庆城投、芜湖建投等多地城投在地方政府的推动下进行土地运作。

地方政府作为国家行政权力机关，拥有对辖区国有土地的支配权，同时依托行政手段进行集体土地征收，将其转变为国有土地后出让，地方政府集经营者和管理者于一身，实现了对土地一级市场的完全垄断。同时，地方政府主导土地市场价格的形成机制，在将集体土地征收到国有土地出让的过程中，出让收入相较于征收补偿有着巨大的“利润”空间，既带来了可观的土地收益，也保证了地方政府能以最低的价格、最便捷的方式、最快的速度获得工业化、城市化所需的土地。地方政府不仅靠土地政策解决了城市建设的用地问题，还依靠土地财政支撑起了地方经济的发展。各级地方政府“以地生财”的模式开启，并在之后的几年愈演愈烈。

土地，从自然特性上来说可以永恒存在、永续利用；从经济特性来看，又因其在位置和用途上的供给差异具有稀缺性和垄断性。因此，土地最受金融机构青睐，成为其优质抵押物。在利用城投公司运作土地资源的过程中，地方政府的普遍做法是：将土地作为抵押物注入到城投公司，城投公司向金融机构获得贷款，用于支持地方基础设施建设，政府对此提供担保，并以未来预期的土地出让收入、房地产开发收入、财政收入等作为偿债的资金来源，打通了从筹资到还款的路径。对于集体土地，地方政府则通过近乎垄断式的行政手段将其转变为国有土地，并继续按照以上方式进行运作。

地方政府通过对土地资源的垄断性统筹，有效的实现了土地“资源、资产、资金、资本”的“四资”循环。在这个体系中，城投公司是关键的媒介。因此，也正是地方政府对于土地资源的垄断，催生了城投公司的大量出现和快速发展，实现了地方发展的原始资本积累，加快了我国的城镇化进程。