1.4 核心概念界定

1.4.1 地方政府

地方政府是指具体管理某一区域和范围的社会事务的行政主体。地方政府不仅是政治学领域的重要概念，也是国家治理中不可或缺的重要“治理之手”。地方政府一方面能够传达中央政府的精神和意志，另一方面能够深入治理区域并制定切实可行的公共政策、提供公共服务，对地区的社会经济发展起着非常重要的作用。正因如此，对地方政府的研究已经引起了全球范围内学者的广泛关注，但在不同的政体及其治理体系下，地方政府有着不同的界定标准和内涵。例如，在联邦制国家美国，地方政府的单位包含了州、县、市镇等联邦成员分支机构和一些特殊目的区域的行政治理主体；在单一制国家英国，地方政府就是基层治理的行政机关，直接负有对所在地域进行管理的责任(10)。《国际社会科学百科全书》将地方政府定义为一种对较小地区有着决策权和管理权的公共组织，是中央政府或地区政府的分支机构，处于治理体系的最低层级(11)。在《中外政治制度大辞典》中，地方政府有着广义和狭义之分。广义的地方政府是指除中央政府以外的各级行政管理机构；狭义的地方政府则是指某一个地域范围内的政府，对该范围内的社会经济和民生发展负有直接治理责任，即基层政府(12)。在中国，地方政府是对除中央政府以外的各级政府组织的总称，《中华人民共和国宪法》中的规定“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，是对地方政府分类最完整的阐释。我国地方政府的分类经历了由三级分类向四级分类转化的过程。从1950年至20世纪80年代，随着工业化和城市化进程的加快，之前的省、县、乡三级划分模式逐渐被“地区改市”“县改市”所取代。随后，县级市和地级市的行政类型大量涌现，我国的地方政府分级也转变为以四级划分为主的模式，即省级政府、地市级政府、县级政府和乡级政府(13)。徐仁璋指出，省级政府是直接和中央政府发生联系的政府，直接接受和传达中央政府的指令，属于高级地方政府；县、乡级政府是直接和居民发生关系的地方政府，管辖权力和范围有限，属于最基层地方政府；而地市级地方政府是连接高级地方政府乃至中央政府与基层地方政府的桥梁，既要把握中央政府和高层地方政府的政策指向，也要充分关注基层地方政府的政策执行情况和社会治理情况，是地方政府中关键的一环(14)。随着城镇化进程的加快，地市级城市的养老社区养老意识不断增强，其对政策的把握也较为全面和准确，鉴于养老服务发展的特殊性，本书以地市级地方政府为研究对象，选取地市级城市社区养老的相关样本数据作为支持。