第1章 绪论

1.1 研究背景及问题的提出

1.1.1 研究背景

（1）人口老龄化

我国自1999年进入老龄化社会以来，随着社会经济结构的转型和变迁，人口老龄化进程也在不断加快。2020年第七次全国人口普查数据显示，与2010年第六次全国人口普查相比，15~59岁人口的比重下降6.79个百分点，60岁及以上人口的比重上升5.44个百分点，65岁及以上人口的比重上升4.63个百分点。根据《2021年度国家老龄事业发展公报》，截至2021年末，全国60周岁及以上老年人口26736万人，占总人口的18.9%；全国65周岁及以上老年人口20056万人，占总人口的14.2%。全国65周岁及以上老年人口抚养比为20.8%。据预测，“十四五”到“十六五”期间，我国的老龄化程度将超过25%，到2050年老龄化程度或达到34%，届时老年人口规模将超过4.7亿人(1)。虽然在理论上我国不是老龄化程度最高的国家，但已经呈现出老年人口绝对数量大、老龄化速度快、老龄化程度东高西低等特点。需要注意的是，与发达国家相比我国进入老龄化的经济背景是不同的。发达国家的老龄化发生在经济发展水平相对较高后，而我国的老龄化发生在生产力水平较低、地区发展不平衡、贫富差异较大的背景之下，属于“未富先老”，这对于我国经济及社会保障事业的发展而言无疑是巨大的挑战。

人口老龄化对社会经济产生的负面影响主要体现在以下三方面。

一是老龄人口的增加导致公共医疗、健康保障和养老保险支出的增加，进一步增大政府财政支出压力。在一般公共服务支出方面，2022年，全国社会保障和就业支出36603亿元，比上年增长8.1%；卫生健康支出22542亿元，比上年增长17.8%。在社会保险基金支出方面，全国社会保险基金预算支出91453.11亿元，比上年增长5.5%。

二是从劳动力市场中退出的老龄人口增加，使年轻一代人口的代际赡养压力增大，老龄化的加速加剧了我国“人口红利”的衰减。2010年以来，我国老年人口抚养比逐年上升，抚养比从2020年的19.7%上升到了2021年的20.8%，这意味着劳动人口所承担的老年抚养压力越来越大。在生产领域中，人口老龄化直接导致老年人口增加幅度高于适龄劳动人口增加幅度、劳动力资源减少和劳动人口年龄结构老化，严重影响劳动生产的质和量。

三是计划生育政策的实施在一定程度上导致人口老龄化加速和“未富先老”局面的形成，城市独生子女家庭多呈现出“四二一”的家庭结构模式。子女养老压力与日俱增，空巢老人的比例也不断攀升。与此同时，人口老龄化使老年人口成为一个日益庞大的消费群体，其在物质和精神文化层面的需求急速扩大，对老龄服务事业的发展和政府面对老龄化危机的处理能力提出了更多、更高的要求。

然而，我国的养老服务依然面临着窘境：一方面，随着人口老龄化程度加剧，政府不可能完全承担老年群体的养老责任；另一方面，我国养老保险体系、养老服务体系建设尚不完善，社会化养老服务在理论体系构建和实践方面都尚显滞后，使得老年人口日益增长的物质和精神文化需求与老龄事业发展滞后的矛盾日益突出。因此，作为推动国民经济发展和维持社会稳定的养老产业，亟待在困境与机遇并存的局面中寻求新的发展契机。

（2）传统养老方式的变革

中国的养老方式由经济社会发展水平所决定。在社会生产力水平较低时期，人们秉持着“养儿防老，多子多福”的养老观念。长期以来，我国的养老重心在于家庭和国家，但由于社会经济变革过程中的诸多限制因素，传统的养老方式已经不能很好地延续下去。养老方式的变革随着社会经济转型而进行，是一个动态的过程，与社会经济发展的各方面有着不可割裂的联系。

我国传统养老方式的变革主要受到以下两方面的影响：第一，经济和社会体制的变化。改革开放以来，我国所经历的深化企业改革、政府改革和城镇化进程，都直接影响着家庭与社会的养老承受能力。特别是城镇化导致城乡人口流动加速，子女进城务工后留守老年人的养老问题也日渐突出。第二，人口规模和家庭结构的变革。面对快速的工作和生活节奏，子女与老人共同生活的概率逐渐下降，家庭成员承担养老责任的压力越来越大。在家庭规模缩小的同时，人们的生育意愿也在逐渐下降，现代医疗技术的发展更是直接降低了死亡率，因此社会人口结构呈出生率低、死亡率低的特点。家庭养老的基础被现实环境削弱，使得我国的养老方式必然从传统的家庭养老过渡到社会养老，由个人、社会、政府和国家共同分担养老责任。

（3）社会化养老意识的觉醒

我国进入老龄化社会以来，养老问题已成为影响社会经济发展的重要因素。传统养老方式的变革让政府意识到养老必须由个人、家庭、社会和政府共同发力，走社会化发展道路。早在2000年，民政部等部门就联合颁布了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，使“社会化”成为应对人口老龄化的主要武器，同时也明确了我国养老服务事业的发展方向。2006年，全国老龄委办公室和发展改革委等部门联合颁布《关于加快发展养老服务业的意见》，“养老服务业”作为专有名词被首次提出。2010年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出“积极应对人口老龄化，注重发挥家庭和社区功能，优先发展社会养老服务，培育壮大老龄服务事业和产业”。至此，养老服务的社会化与产业化发展上升至国家战略层面，进入实质性推广与发展阶段。自2010年起，我国各地政府开始全面响应“9073”工程的建设，力争在2020年达到让90%的老年人能够在社会化养老服务中安享晚年，7%的老年人通过政府购买服务的方式实现养老，3%的老年人在养老机构中集中养老的目标。在此服务体系设计中，城市地区无疑是发展的重点区域，由于需求的旺盛与多元，传统的家庭养老模式在城市中表现得难以为继。同时，城市地区有着较为发达的医疗技术和资源，也为社会化养老体系的发展提供了强大的产业基础。2017年，《“十三五”卫生与健康规划》提出要“深入开展医养结合试点，建立健全医疗卫生机构与养老机构合作机制，建立养老机构内设医疗机构与合作医院间双向转诊绿色通道，为老年人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料以及临终关怀一体化服务”，同时，“统筹医疗卫生与养老服务资源，创新健康养老服务模式，建立健全医疗机构与养老机构之间的业务协作机制。鼓励二级以上综合性医院与养老机构开展对口支援、合作共建，推动医养结合机制的发展与完善”。同年，《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》进一步明确要大力发展社区养老，加强社区养老服务设施的建设。依托社区养老场地，构建社区公共服务综合信息平台。同时，逐步开展“互联网+”养老工程，支持社区、养老服务机构、社会组织和企业利用物联网、移动互联网和云计算、大数据等信息技术，开发应用智能终端和居家社区养老服务智慧平台、信息系统、APP应用、微信公众号等，重点拓展远程提醒和控制、自动报警和处置、动态监测和记录等功能，规范数据接口，建设虚拟养老院。2021年，《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》进一步明确，要支持物业企业发挥贴近住户的优势，与社区养老服务机构合作提供居家养老服务。在乡镇（街道）层面，建设具备全日托养、日间照料、上门服务、供需对接、资源统筹等功能的区域养老服务中心。到2025年，乡镇（街道）层面区域养老服务中心建有率达到60%，与社区养老服务机构功能互补，共同构建“一刻钟”居家养老服务圈。可见我国社区养老服务的发展不仅关系到民政部门，也受到了医疗卫生、信息科技等多部门的高度重视。

（4）国外社区养老发展的成功经验

老龄化带来的社会问题已成为摆在中国乃至世界各国面前的难题。基于社区发展开展社区养老服务，是全球许多国家在解决养老问题中总结出来的经验。美国历经长达几世纪的探索，从最早的凯斯利养老社区（Kearsley Retirement Community）发展到目前居家养老、退休社区养老及专业机构护理养老等多元方式共存的养老格局(2)。随着美国老龄人口的增长，自然形成退休社区（Naturally Occurring Retirement Community，NORC社区）已逐渐成为美国社区养老的主流，并且有向大城市和中心城市发展的趋势。这种不是专门为老年人设立的社区（类似于机构养老）反而受到了老年人的青睐。NORC社区在发展中将社会网络、伙伴关系和老年人的主观能动性结合起来，取得了非常大的成功，值得我国探索和学习。欧洲国家中，英国的社区养老一直走在世界前列。英国的社区养老有非常完整的照护内容和体系，其服务种类繁多，参与供给的主体也实现了多元化和多层次化。英国社区养老不仅体现了政府作为引路人的作用，还充分调动了社会各主体参与的积极性。各类社会组织、志愿者和企业各司其职，分工明确。更值得一提的是，英国社区养老在鼓励公众的参与方面真正做到了从源头下功夫。政府鼓励青少年参与社区养老服务，并将社区服务与学校课程挂钩(3)。同中国一样，位于亚洲的日本和新加坡两国，在繁重的养老压力下也开展了社区养老的模式来缓解人口和经济压力。日本的社区养老服务建立在强大且完善的法律制度支持之下，1963年日本颁布了《老人福利法》《老人保健法》《高龄老人保健福利推进10年战略计划》《介户保险法》《社会福利士及看护福利士法》《福利人才确保法》等法律文件和规范，不仅为社区养老服务的运营细节等方面提供了保障，也从制度上落实了对社区养老人才的培育和鼓励。日本虽地域狭小、资源匮乏，但在社区养老的发展过程中实施了以政府为主，民间组织、企业、志愿者组织及家庭主妇共同参与的布局(4)。这些由不同参与者提供的服务类型丰富多样，不仅促进了市场竞争机制的良性运行、弥补了政府供给的不足，也对老年护理人才机制的完善发挥了重要作用。新加坡受儒家思想的影响，坚持以家庭为中心的社区养老模式，其成功经验体现在对社区建设的重视和法律政策的保障上。新加坡的社区服务分类非常明确，有行政事务类、社会福利服务类和商业服务类(5)，从生活各方面满足老年人的需求。同时，在社区的规划建设中，专门留出架空层给社区老年中心、社区医院、教育中心等。此外，每个社区的交通设施和残疾人设施都非常便利。新加坡政府在1994年出台了一系列保障老年人权益的法律，例如《奉养父母法》《老人院法令》等，在法律执行上建立了严格的标准和考核制度。其中，最著名的中央公积金账户制度对年轻人实施了强制储蓄的计划，激发了年轻人对养老保障的忧患意识，在一定程度上缓解了国家的养老难题(6)。

这些国外社区养老的成功案例和经验，对我国社区养老发展道路的探索有着非常宝贵的借鉴意义，尤其是在政府主导、多元主体参与的发展模式下，使他国经验的本土化实现具有非常大的可能性。