第二节 相关研究

社会救助是指国家和社会按照法定的程序和标准向陷入生活困境或权益困境的社会成员提供现金、实物、服务或精神、法律援助的一种制度安排，其目的是保障社会成员的基本人权，促进社会和谐发展。涉及儿童的社会救助属于儿童社会福利的一部分，即在普遍型儿童福利之外提供的另外的用以满足特殊困难儿童群体需求的福利。以特殊困难儿童群体的社会救助为主题的以往研究主要集中在如下方面。

一 以特殊困难儿童群体的需求与社会救助服务为主题的研究

对特困儿童的需求论证涉及三方面内容：需求内容、需求的优先秩序和需求界定的方式。从规范性需求视角出发，不同类型特困儿童具有不一样的需求。低收入户儿童需要的福利项目主要有家庭经济补助、托儿服务、免费医疗服务、学前辅导服务、免费义务教育；意外事故儿童需要的福利项目主要有亲职教育、安全教育、急救照顾措施、医疗措施、医药费补助、心理辅导及咨询；单亲儿童需要的福利项目主要有现金补助、房屋服务、医疗保险、就学津贴、法律服务、就业服务、课业辅导、托儿服务、心理辅导、亲职教育、学校辅导；孤儿需要的福利项目主要有医疗服务、寄养服务、福利院收养、领养、收养儿童辅导；寄养儿童需要的福利项目主要有寄养家庭招募、寄养家庭选择、寄养家庭辅导、寄养家庭心理需求、个案资料建立、追踪辅导；福利院儿童需要的福利项目主要有专业人员服务、学业辅导、生活常规训练；流浪儿童需要的福利项目主要有流浪儿童保护与取缔、紧急庇护、中途之家、追踪辅导；受虐儿童与被性侵儿童需要的福利项目主要有预防性亲职教育、社会宣传、家庭支持、学校社会工作、个案救援与危机应对、身体保护、寄养服务、机构照顾、心理辅导与治疗、热线电话、紧急托儿服务、法律保护、中途之家、专业社会工作服务；失踪儿童需要的福利项目主要有亲职教育、安全教育、弱智儿童交通预防措施、个案调查与管理、寻找、追踪、暂时安置、永久安置、伤害鉴定、功课补习；残疾儿童需要的福利项目主要有心理辅导咨询、早期治疗、医疗补助、互助团体服务、优先保健门诊服务、转介服务、特别护士服务、临时托儿服务、居家照顾、亲职教育[9]。

在“特困儿童需求与满足方式”这个主题下，还有不少学者针对特定特殊困难儿童群体社会救助展开研究。对特定特殊困难儿童群体社会救助的研究主要集中在孤残儿童、被遗弃儿童、流浪儿童、留守儿童、服刑家庭子女等特殊困难儿童群体的需求与救助方面。

关于孤残儿童的研究主要集中在孤残儿童现状、孤残儿童福利需求、孤残儿童救助等方面。关于孤残儿童现状的研究成果如北京师范大学和联合国儿童基金会共同撰写的《中国儿童福利政策报告》，该报告发现，截至2010年，在中国有大约817.35万名0～14岁的孤残儿童，其中孤儿大约有71.2万，其余为残疾儿童[10]。2006年我国第二次全国残疾人抽样调查结果显示，中国0～17岁的残障儿童有504.3万人[11]。2004年，《中国的社会保障状况和政策》中的数据显示，全国192个专门儿童福利机构和近600个综合福利机构共收养5.4万名孤残儿童[12]。这些孤残儿童的需要主要有康复需要、发展需要、亲子依恋关系需要等。张喆则专门针对福利院孤残儿童的福利需求展开了研究。这些孤残儿童因没有家庭养育而在情感、社会交往能力、社会适应能力、社会独立性等方面存在障碍，很难融入社会成为正常的社会人。所以，应建立健全儿童福利保障体系，如建立慈善医院或专科医院，通过对福利院孤残儿童的医疗救治来满足孤残儿童的医疗需求；在慈善总会等基金中成立孤残儿童奖学金来满足孤残儿童的教育需求；通过完善社区康复体系、建构就业网络来满足孤残儿童获得职业技能的需求、专门为孤残儿童设立保险为孤残儿童提供最根本的生存保障等[13]。对孤残儿童福利救助的研究主要通过分析儿童福利政策和提出相关建议来展开。新中国成立以来，我国对孤残儿童的救助最先学习苏联儿童福利模式，政府倡导通过院舍集中养护照顾孤残儿童[14]。到20世纪90年代中期，英国救助儿童会推行的家庭养育理念和模式获得我国政府和大众的认同[15]，截至2007年，生活在寄养家庭的孤残儿童已占相当大比例[16]。孤残儿童福利政策发展表明，我国已经形成较完备的政策体系，也逐渐与世界先进的模式接轨。但我国儿童福利政策仍旧存在问题，主要表现为“儿童福利政策分散、缺少统一规范、可操作内容不足、政策适应性不强、儿童福利政策执行的行政管理体制不顺、忽视个人/企业/社会团体/慈善机构/宗教组织开展儿童福利的积极作用、具有针对性的福利政策偏少且层次低缺乏规范”[17]。

被遗弃儿童是孤残儿童的一部分。尚晓援对这一群体的被遗弃原因、社会政策、照料方法、地方实践、社会关系等多方面展开了研究。从被遗弃儿童群体特征来看，这些被遗弃孤残儿童大多是女婴和残疾儿童[18]；儿童被遗弃主要由家庭贫困、性别歧视、儿童残疾等因素造成，其中社会权利在社会政策中的缺失是儿童被遗弃问题长期存在的重要原因[19]；被遗弃儿童保护性照料从机构集中供养向家庭式照料转变主要有两种途径——家庭式照料单位和家庭寄养[20]；大同家庭寄养项目经验和教训对我国儿童保护制度及家庭寄养项目的发展具有宝贵的借鉴意义，从政策发展角度来看，“乳娘村”兼有家庭寄养和集中养护的优势，但同时存在传统儿童照料方式与集体主义意识形态之间的矛盾、儿童保护的需求和可获得资源的矛盾、寄养儿童农村生活经历与今后城市生活不适应的矛盾[21]。

服刑家庭子女在我国特困儿童救助中易被忽视，但是其心理行为问题十分突出，心理行为问题发生率约为10.1%，在十类困境儿童中位居第二[22]。通过对上海市卢湾区的服刑家庭子女进行的调查研究，徐浙宁、冯萍发现，服刑家庭子女的基本生活水平明显低于普通家庭子女，亲子关系危机重重；其身心发展状况的整体水平低于普通家庭子女，心理行为情况、个性发展情况、生活自理能力和就读学校的状况均比普通家庭子女差；经济条件差和学习成绩不理想是服刑家庭子女面临的主要困难，但他们在心理和社会层面的需求比物质层面的需求更强烈，而且倾向于帮助能够以非公开化的形式提供。基于父（母）服刑给子女在经济、心理、社会发展等方面带来的冲击，徐浙宁与冯萍建议为服刑家庭子女提供教育援助、专业心理援助，采用系统干预模式改善服刑家庭整体状况，建立社会化平台促进服刑家庭子女进行社会交往，建立专业社会工作者队伍完善社会支持网络等。[23]

关于农村留守儿童社会救助的研究主要从留守儿童社会救助内容和救助主题两方面展开。由于农村留守儿童的基本生活照顾不足、生命健康与安全保障不足、受教育权利被侵害、发展权利受限[24]，因此特困儿童群体需要的社会救助主要有最低生活保障、教育救助、医疗救助、司法救助等。为保障农村留守儿童的生存权并促进其发展，社会救助工作应该从立法、管理、教育体制等方面加以改善。在立法上要尽快订立和完善涉及留守儿童权益保护的法律法规，如政府应该制定“农村留守儿童社会保障法”，明确政府、家庭、学校及社会应该承担的责任[25]，构建检察官民事法律监督机制、法律援助的事前预防机制[26]；在管理方面，各级民政部门、妇联等机构应加强对农村留守儿童社会保障工作的管理和指导，同时实行农村社区联动保护机制[27]，以社区或村委会为主建立完整的农村留守儿童信息登记制度[28]；在受教育权方面，可以通过减免留守儿童教育费用和建立寄宿制学校等制度安排[29]，或采用多元办学模式，即以政府办学为主、多渠道筹集资金、多种形式办教育，完善奖学金、助学贷款等一系列助学措施[30]，来保障农村留守儿童的受教育权利。关于农村留守儿童救助主体的研究主要关注哪些主体参与留守儿童社会救助及发挥什么作用。农村留守儿童的救助主体主要有政府机构、扶贫非政府组织、其他服务机构等。其中，我国农村基层社会组织成为农村留守儿童社会救助的重要力量，能弥补政府救助留守儿童的不足，通过动员各种组织和行业的专业人士为留守儿童提供专业辅导、教育和服务从而促进农村留守儿童健康成长。[31]民间儿童服务组织则通过提供临时性救助、院舍托养、健康营养、卫生医疗、心理辅导、学业指导、成长支持、职业培训等优势服务推动留守儿童救助工作科学发展。[32]非政府组织在为农村留守儿童提供具体保护性服务、在社会各层面关注农村留守儿童、在政府与农村留守儿童权益保障涉及的社会主体之间建立沟通的平台方面具有重要作用。[33]还有学者专门研究西部农村留守儿童现状。刘玉莲和周芳苓对贵州民族地区农村留守儿童的调研发现，贵州民族地区农村留守儿童整体生活质量不高、稳定性差、满意度低，并且留守造成该群体学习状况欠佳、心理健康失衡、道德行为失范、监护管理不力、人际交往畸形等，建议建构家庭主导、学校配合、政府支持的三位一体管理模式来解决农村留守儿童问题。[34]

流浪儿童是我国经济社会发展的副产品，贫困、家庭解体、农村基层组织和其他相关组织对儿童保护不力等成为儿童流浪在外的主要原因。[35]流浪的状态打断了流浪儿童正常社会化状态，导致流浪儿童心理扭曲、道德失范、健康生活技能和知识缺乏，影响流浪儿童顺利回归社会。[36]尽管流浪儿童已成为我国经济社会发展中的一个重要问题与议题，但是对流浪儿童的救助仍存在救助能力不足、流浪儿童返家难、滞留儿童有效救助难等救助困境。[37]为使流浪儿童的社会救助更好开展，过往的研究从儿童福利政策设计、教育、专业救助等方面给出建议。在儿童福利政策设计层面，儿童福利的政策模式和制度设计应遵循如下原则：制度性分析和总体性制度框架设计原则、深入研究事关全局和纲举目张式儿童福利政策模式等基础性问题原则、历史变迁和社会发展原则、国际比较和国际交流合作原则。[38]在流浪儿童教育方面，流浪状态使流浪儿童教育具有特殊性，政府需要针对流浪儿童心理行为的特殊性，将流浪儿童救助站与成年人救助站分离，地方政府以财政投入方式建立专门的流浪儿童教育中心，培养流浪儿童特殊教育队伍，遵循特殊教育规律对流浪儿童进行特殊教育[39]；从流浪儿童社会救助具体实践来看，社会工作专业的理念、理论、技巧和方法能有效提升流浪儿童社会救助的能力。将社会工作引入社会救助领域不仅是借鉴国际救助经验，也是流浪儿童救助领域建立软制度的要求。流浪儿童的救助不仅需要物质层面的支持（因儿童的脆弱性和弱势性），还需要救助人员的素质、行为规范等软性制度层面的支持[40]，社会工作的理念、方法和知识能有效增强流浪儿童救助政策的执行能力。具体来说，社会工作介入流浪儿童救助主要从机构内救助和机构外救助两个方面展开。社会工作在机构内对流浪儿童的救助介入主要是了解流浪儿童信息、甄别其心理层面受伤害程度、分析其行为偏差的原因、选择适当救助方案开展救助；对失去亲人、无家可归的流浪儿童开展个案辅导；运用小组工作方法组织流浪儿童团体活动；运用社区工作方法开展流浪儿童社会救助的宣传。社会工作介入机构外流浪儿童的社会救助主要是进行社会工作的宣传工作、主动发现和接近流浪儿童并运用专业技巧了解他们的心理活动、运用社会工作专业方法和技巧开展救助活动。[41]

还有不少研究专门探讨了受艾滋病影响儿童的社会救助问题，这些研究主要分析受艾滋病影响儿童的生理发展状况、心理发展状况、社会性发展和社会支持现状以及受艾滋病影响儿童救助策略和救助模式。在受艾滋病影响儿童生理发展方面，国外研究发现，受艾滋病影响儿童的年龄越小越容易出现体重偏轻和发育迟缓的问题[42]。国内学者也对受艾滋病影响儿童生理发展状况进行了相应研究，发现受艾滋病影响儿童饮食营养摄入不足、物质需求难以得到满足[43]，消瘦的比例更高[44]。对受艾滋病影响儿童心理研究发现，该群体更可能出现抑郁和同伴交往问题、创伤后应激障碍、自杀倾向等更严重的问题[45]，他们的自我效能感显著低于正常儿童[46]，易出现情绪问题，如注意力不集中、孤僻、睡眠困难等[47]。对受艾滋病影响儿童社会性发展和社会支持研究发现，受艾滋病影响儿童在儿童社会化中非常重要的主体都出现问题，纵向社会关系断裂导致受艾滋病影响儿童生活没有依靠，横向社会关系断裂导致受艾滋病影响儿童被同辈群体疏远[48]。同时，由于社会对艾滋病以及受艾滋病影响儿童的受教育权缺乏认知，这一群体的教育难以得到保障[49]。对受艾滋病影响儿童救助的策略主要有改变受艾滋病影响儿童生存现状、营造不受歧视的社区环境、采取专业救助方式等，如增强家庭照顾的能力，增强其参与社区的能力、强化救助服务的可得性、加强立法以为该群体提供法律和政策保护、增强社区的养育意识、消除社会歧视和社会污名、避免标签化[50]。对受艾滋病影响儿童的救助不仅应该包括生活救助、教育救助、安置和医疗支持等[51]，而且，为了促进受艾滋病影响儿童的健康发展，应为其构建社会支持网络，提供工具性支持和情感性支持，这十分重要[52]。还有少数学者对社会工作介入艾滋孤儿的救助及艾滋孤儿抗逆力形成进行了研究。[53]也有学者总结了我国受艾滋病影响儿童社会救助模式，如河南省“分散供养、机构供养为辅”原则下的家庭寄养、收养、机构供养、模拟家庭养育等四种安置模式[54]。同时还有学者研究了特定受艾滋病影响儿童救助模式存在的缺陷[55]。

二 对特困儿童社会救助地方实践的总结

近些年来，各地依据本地的实际进行了特困儿童社会救助，并形成了各具特色的特困儿童社会救助模式。张家港市五种理念推动困境儿童福利事业发展。坚持公平理念推动困境儿童福利服务保障、坚持法治理念推动困境儿童福利权益保障、坚持市场理念推动儿童福利服务多元、坚持系统理念推动儿童保护网络建构、坚持“社区+”理念推动困境儿童福利创新发展。浙江省玉环市坚持儿童优先、适度普惠原则，建立了困境儿童福利服务的三化体系、三项保障、三个平台。具体来说，在地方政府主导下，推进了儿童福利实施一体化建设、管理规范化建设、儿童福利服务网格化建设；探索创新了儿童福利三项保障机制——基本生活保障制度、儿童福利督导制度和医疗康复保障制度；通过政社联动，搭建了儿童福利三个服务平台，即专业服务平台、抚养安置平台、社会共建平台。安徽利辛县以“助学、助医、助困、助业、助养”等救助为重点，注重发挥儿童福利机构的作用，建立困境儿童保护制度，并通过建立完善“困境儿童摸排发现制度、规范审批制度、资金筹措制度、部门联动制度、跟踪评估制度、考核推进制度”等六项制度，建构困境儿童服务长效工作机制；河南省洛宁县建立面向困境儿童分类保障和救助政策体系，使困境儿童得到制度化保障和救助，保障和救助围绕“助养、助困、助学、助医、助业”开展，并且通过健全组织网络、完善救助制度、整合社会力量和拓展国际合作等形式建立了横向到边、纵向到底的儿童福利服务体系[56]。

还有部分研究分析总结了地方具体实践经验，并提出特困儿童社会救助的建议。对新疆儿童福利事业如福利机构和SOS村的研究发现，特困儿童福利事业应该因人而异，分类救助，救助应由家庭/个人、政府和社会共同承担、相互联系、相互制约以推进特困儿童福利事业发展。[57]

三 以海外儿童社会福利模式和制度体系为主题的研究

关于国外对特困儿童社会救助的研究主要从两个方面展开。第一是着眼于国外儿童整体社会福利模式，分析国外开展特困儿童社会救助所秉持的理念、发展的过程以及发展的趋势。考察西方儿童福利制度发展历史发现，西方儿童福利制度依次经历了四个阶段：社会救助型、教养取向发展型、社会保护型和社会参与整合型。最后一种儿童福利制度是最高层次的儿童福利典范[58]。自20世纪50年代以来，对于特困儿童的救助，西方各国逐渐形成了“反院舍照顾”的潮流，主张将特困儿童从福利机构中转移到正常的家庭生活之中去，形成“机构形态的家庭养护”，如挪威、荷兰等国[59]。基于生态系统和增权等理论，家庭作为防范社会风险、保护儿童的主要单位，儿童家庭支持福利开始逐步在西方各国扩散与实践，这是自由主义和干预主义交织平衡的结果。依据埃斯平、安德森对西方资本主义福利社会的划分，儿童家庭支持福利模式可以分为以社会民主主义为价值取向的广泛支持型、以保守主义为价值取向的辅助支持型、以自由主义为价值取向的隐性支持型。[60]

还有更多的研究聚焦某一国家特定的儿童救助制度，并从中借鉴经验指导中国特困儿童救助制度建设和实践。既有一部分学者介绍并借鉴欧美各国的特困儿童救助制度与实践，也有小部分学者介绍并借鉴亚洲各国的特困儿童救助制度与实践。瑞典福利制度作为全球福利社会的典范，在特困儿童救助方面非常有特色。首先，从立法层面保证特困儿童福利的工作机制，如1982年制定的《社会服务法》；其次，从经济资源方面保证特困儿童需求满足，如对单亲家庭的儿童和残疾儿童的津贴制度；最后，从制度层面针对特困儿童设计各种家庭收养制度，如婴儿院、母子之家等[61]。英国作为世界最先建立社会救助制度的国家，对特困儿童的救助也是该国救助制度的重中之重。1948年英国《儿童法案》颁布以来，英国专门针对儿童保护方面制定了多部法律，尤其是1989年的《儿童法》确立了“儿童福利至上”的原则，并专为贫困儿童设立救助政策，如儿童税收抵免政策。英国的儿童救助政策对我国特困儿童救助在政府责任、民间救助、救助工作机制以及救助的专业性等方面具有诸多启示。[62]还有学者以幼儿福利为主题，比较了法国、美国和日本三国的儿童福利制度。法国对贫困儿童除了提供免费的教育以外，还专门设立了儿童抚育资助项目；美国为家庭经济困难的儿童提出了开端计划和家庭援助计划；日本重视家庭在儿童福利中的作用，并且为困难儿童在经济支持、社会保护、机构照顾、心理抚慰等方面专门制定了相关法规政策。基于这些国家的经验，研究者从公平、资金投入与来源、法律法规、家园合作等方面，为我国特困儿童教育提出具体建议。[63]

对于亚洲各国和地区特困儿童社会救助的研究主要是比较分析了中国台湾、香港地区，日本、越南等国的特困儿童社会救助制度。自1945年至今，中国台湾儿童福利制度发展经历了四个阶段：萌芽酝酿期、拓展成长期、制度建立期和蜕变整合期。经历四个阶段的发展之后，中国台湾儿童福利制度已形成了自己特色，即尊重并保障儿童及少年权益，强调父母对儿童及少年之教养应负主要责任，支持以家庭为服务核心的儿童及少年福利制度，明确公权力介入家庭事务的权责，兼顾事后补救与积极发展性服务，明确跨部门、跨专业体系的分工与整合，建立福利多元与责任共担体系。[64]

日本的《儿童福利法》将特困儿童概念化为“需养护儿童”，依据儿童具有身心健康成长的权利，日本为儿童提供了两种社会性养护——家庭型养护和设施型养护。家庭型养护有养父母制度，设施型养护有乳儿院、儿童养护设施，还有作为设施分院存在的团体之家。在社会性养护中，家庭型养护只是一小部分，设施型养护占绝大多数。2006年3月底，在所有需要社会性养护的儿童中，接受养父母养育的只占9.1%。[65]

中国香港非常重视困境儿童的福利服务，尤其重视虐待儿童的情况，专门成立了保护儿童资料系统，通过不同部门的协力合作为困境儿童及其家庭提供福利支援服务，并从立法层面为保护困境儿童提供了法律保障，并对公众进行防止虐待儿童的教育和宣传。中国香港地区困境儿童的救助工作在儿童福利制度变革、资金投入、救助的专业化、法律保障等方面对中国内地儿童福利和救助工作有诸多启示。[66]

越南困境儿童的救助经验对中国的实践也非常有启发。越南困境儿童的救助特色主要表现为：第一，越南对困境儿童救助政策目标明确、部门密切合作、救助保护网络涵盖面广、组织管理体系完善有效；第二，积极开展社区预防，从源头干预，运用多种方式防止贫困家庭儿童外流；第三，开展系统规范的职业技能培训，提高流浪儿童生存能力和社会适应能力。越南困境儿童救助的经验，在源头干预、职业技能培养、政策理论体系完善、国际与部门合作等方面，对中国困境儿童的救助制度建设有积极的启示作用。[67]

从海外各国和地区的困境儿童救助历史来看，困境儿童的社会救助大致经历了从“控制”到“服务”的转变，救助模式的变化表现为矫正模式—康复模式—人本救助模式—预防模式，救助模式的发展体现着救助理念的进步和救助方式的发展。[68]

四 以中国儿童福利理论与政策为主题的研究

不同于西方传统福利国家，中国儿童福利思想受到传统文化思想以及马克思主义等影响。中国传统文化思想中的慈幼养老等养民之政，通过儒、法、墨等中国传统哲学思想传承，对中国儿童福利及儿童保护长期发挥着核心作用。同时，近年来，西方儿童福利理论思潮也对中国儿童福利政策具有重要影响。[69]

这些儿童福利理论主要有儿童福利和儿童照顾的国家责任理论、家庭结构功能与父母责任理论、生命周期与儿童发展理论、需求理论、儿童权利理论、多元主义理论等。这些以“儿童福利”为核心但关注点各异的理论的焦点在于国家与儿童的关系结构。[70]在不同历史时期，国家与儿童关系结构各不相同。人类社会诞生到前工业化时期是国家与儿童关系议题的初级阶段，这时儿童福利基础理论和政策观念已经形成：近代国家与儿童关系框架的雏形。在英国，1601年《济贫法》颁布实施到1870年《教育法》颁布实施是现代民族主权国家与儿童关系奠基发展时期，儿童首次成为国家保护对象。儿童福利制度始自1950年英国建成世界首个福利国家。从英国宣布建成福利国家至今，儿童福利与儿童保护成为世界各国共同的奋斗目标。[71]自中国改革开放以来，国家与儿童关系结构变化以1990年为界，大致可以分为三个阶段：1978～1990年、1991～2000年、2001～2011年。在第一阶段，改革开放与发展成为国家主要议题，儿童议题则“隐蔽”在婚姻家庭和妇女问题之中。到20世纪90年代，儿童议题首次成为国家专门性规划与国家政策议题，如《九十年代中国儿童发展规划纲要》颁布与实施。进入21世纪后，儿童议题首次由政府行政管理问题转为具有政治、经济、社会、文化特征的社会性问题。[72]

从当前中国儿童福利整体政策框架来看，其主要由四个层次构成：第一层次是中国签署的联合国《儿童权利公约》；第二个层次是由全国人大及常委会制定的法律；第三个层次是由国务院制定、颁布实施的行政法规、条例、纲要、办法和其他政策规定；第四个层次是由国务院各职能部门如民政部等制定、颁布实施的部门规章与政策规定。但中国现有的儿童福利政策框架还存在法律框架和政策框架不清晰明确，政策的预防性和服务性思维薄弱，缺乏生活化、家庭化与福利化的服务体系，政策框架设计和服务体系建设分割等问题。[73]

随着中国儿童福利制度不断完善，关涉特困儿童福利的制度也处于从补缺型向普惠型的演进过程中，困境儿童基本生活保障制度也在逐步建立与完善，如2010年的《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》、2012年民政部和财政部发布的《关于发放艾滋病病毒感染儿童基本生活费的通知》。困境儿童健康与医疗卫生救助政策已颁布与实施，如2010年卫生部与民政部联合下发的《关于开展提高农村儿童重大疾病医疗保障水平试点工作的意见》、2011年的《国务院办公厅关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》。同时政府也完善了困境儿童的教育政策，保障困境儿童受教育的权利，还健全了困境儿童的社会保护机制。

回溯新中国成立以来儿童福利制度历史变迁可以发现，从补缺式到普惠式的儿童福利制度正在逐步形成中。就当前中国的特困儿童福利制度而言，还存在一些亟待解决的问题，如贫困家庭儿童、孤儿、弃婴、残疾儿童、流浪儿童的救助还迫切需要制度保障。具体来说，在儿童保护立法方面，相关法律过于晦涩，另外，一些法律缺乏一定的现实可操作性，部分法条之间缺乏全局性视野，不能得到有效贯彻和实施[74]，并且缺乏儿童福利基本法[75]。在政策执行方面，在专门针对特定困境儿童的福利政策和执行方面，还存在行政管理体制不顺、多头治理、缺乏协调整合和问责机制；在特困儿童社会救助主体方面，过于强调政府主体而忽略了个人、企业、社会组织等主体的作用；在特困儿童需求方面，需求是儿童福利政策和执行的出发点，但特困儿童的需求在研究和实践中还存在需求共性和特殊性不清的问题。[76]