2.1 国家突发公共事件的应急保障概要

2.1.1 国家应急管理

2.1.1.1 法律法规

国家应急管理的法律法规分为自然灾害类、事故灾难类、公共卫生事件类和社会安全事件类四类，包括：法、条例、规定、实施办法、实施细则、暂行办法等。

《中华人民共和国突发事件应对法》是应急管理的“龙头法”，来自实践的积累，凝聚了中国人民长期以来与自然灾害、事故灾难等突发事件顽强搏斗摸索出的经验。

2.1.1.2 应急预案

应急预案体系包括国家总体应急预案、省级总体应急预案、国务院各部门应急预案、国家专项应急预案。

国家总体应急预案即《国家突发公共事件总体应急预案》，是全国应急预案体系的总纲，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。

国家专项应急预案已发布18件，包括《国家自然灾害救助应急预案》、《国家地震应急预案》、《国家突发地质灾害应急预案》、《国家通信保障应急预案》等。

2.1.1.3 国家应急管理工作组织体系

（1）领导机构

国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，通过国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构，负责突发公共事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。

（2）办事机构

国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。

（3）工作机构

国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。具体负责相关类别的突发公共事件专项和部门应急预案的起草与实施，贯彻落实国务院有关决定事项。

（4）地方机构

地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。

（5）专家组

国务院和各应急管理机构建立各类专业人才库，可以根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发公共事件的应急处置工作。

2.1.2 突发公共事件的应急保障

2.1.2.1 突发公共事件及其分类

依据《国家突发公共事件总体应急预案》，突发公共事件是指突然发生、造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害、危及公共安全的紧急事件。

根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类：

（1）自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。

（2）事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。

（3）公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。

（4）社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。

各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、III级（较大）和Ⅳ级（一般）。

相应地，依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势，把预警级别分为四级：特别严重的是Ⅰ级（红色表示）、严重的是Ⅱ级（橙色表示）、较重的是III级（黄色表示）、一般的是Ⅳ级（蓝色表示）。预警信息包括突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。

2.1.2.2 突发公共事件的应急保障

《国家突发公共事件总体应急预案》规定的应急保障包括：人力资源、财力保障、物资保障、基本生活保障、医疗卫生保障、交通运输保障、治安维护、人员防护、通信保障、公共设施、科技支撑等11项。通过多年的努力，形成了符合我国国情的突发公共事件应急保障、组织体系和指导思想。

突发公共事件应急保障体系如图2.1所示。应急通信子系统是应急指挥平台的重要组成部分，也是突发公共事件应急保障体系的一个有机组成部分。

国家突发公共事件应急组织体系如图2.2所示。从整个国家的角度来看，通信行业应急通信保障体系又是国家突发事件应急组织体系的一个组成部分。

从应对突发事件响应的角度来讲，应急通信保障工作分为事前、事中、事后三个主要阶段。事前更多体现为预防、预警和资源准备等方面；事中主要体现为备用资源的启用、应急措施的启用和故障排除；事后主要体现为总结、改进、完善和奖惩，也包括一些建设项目等。

2.1.3 应急通信系统的结构层次

如前所述，《国家突发公共事件总体应急预案》中，第4.9节为“通信保障”，提出了突发公共事件应急保障中关于通信保障的要求。在《中华人民共和国突发事件应对法》中，第三十三条规定：“国家建立健全应急通信保障体系，完善公用通信网，建立有线与无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统，确保突发事件应对工作的通信畅通。”为国家应急通信的建设提出了总要求，也是应急通信系统的发展方向。

除了法律、法规、标准、建议等方面外，从整体的架构来说，应急事件应对及应急通信系统涉及以下四个层面。

一是国家层面：包含政策法规、标准规范；组织形式、网络构架；监控监测、预警机制；基础信息结构及资源预留等。从国家层面来说，应急通信系统一般称为“国家国土监控系统”，其主要是监控、预警探测、及时响应等。

二是区域层面：区域内，一个城市或几个相邻城市间组成的一个信息系统，主要用于区域突发事件的预警或支持在区域内对突发事件的处理；统一组织，协调联动，充分利用和协调配置资源；接收并执行上层命令或指示，将区域内的情况上报等。

三是现场救援系统：现场救援系统主要是在突发事件现场组织通信网络，负责现场的统一指挥；将现场与区域联动系统、国家国土监测系统联系起来；采集现场各种数据并上传；充分种用现存的网络资源，并及时增配相应的通信手段，构建现场的网络覆盖等。

四是个人通信设备或终端：主要为施救人员提供通信、定位及信息传递的手段，为群众呼救、报警，及信息采集提供方便等。

本章主要介绍前三个层面的整体架构。