第7章 我国公共体育场馆管理体制的现状

我国公共体育场馆管理体制的现状及其问题研究

“公共体育场馆是指通过政府财政拨款或政府通过其它途径筹集资金兴建的，以满足运动训练、运动竞赛和群众健身娱乐等需要的社会公有体育场和体育馆及其附属配套设施，它是实现我国体育事业发展目标的基础性物质条件。”【1】建国以来，国家一直比较重视公共体育场馆的建设和管理，兴建了数量众多的公共体育场馆。在计划经济时期，国家对公共体育场馆实行统收、统支、统管的供给服务型的管理。公共体育场馆是各级体育行政部门直属的事业单位，实行集中统一的行政领导，在经费来源上由国家统一下拨，业务活动由体育行政部门下达，公共体育场馆长期不开放，功能比较单一，使用率低。1984年中共中央在《关于进一步发展体育事业的通知》中明确指出：“体育场馆要逐步实现企业化和半企业化经营。”公共体育场馆开始由事业型管理向经营型管理转变，在“以体为主，多种经营”的方针指导下，公共体育场馆以创收和减轻财政负担为主要目标，积极进行经营管理方面的改革。经过多年的探索，公共体育场馆的经营状况有了一定的改观，在一定程度上缓解了其经费不足的矛盾。但目前公共体育场馆在经营管理过程中仍存在诸多问题和困境，特别是部分体制性问题，需要进一步深化改革。前期的改革多为表层的改革，基本上尚未触及公共体育场馆的管理体制。因此，本章试就我国公共体育场馆管理体制的现状及存在的问题进行分析，以期为公共体育场馆管理体制的改革提供理论支持。

根据问卷调查的结果和对部分公共体育场馆的实地调查及专家访谈，我国公共体育场馆管理体制的现状主要表现在以下几个方面。

一多数公共体育场馆为传统事业单位，管理体制改革进展缓慢

虽然我国公共体育场馆从1985年开始根据中共中央《关于进一步发展体育事业的通知》的要求，逐步向企业化和半企业化经营方向转变，但经过20多年的改革，我国公共体育场馆仍大多数为传统事业单位。这表明我国公共体育场馆20多年的改革一直是表层的改革，以创收为主要目的，基本上未涉及其管理体制的改革。大多数公共体育场馆仍作为体育行政部门下属的事业单位进行管理，而非资产管理，管理体制改革进展缓慢。

二经费来源方式多元化，以差额拨款为主

在计划经济时期，我国公共体育场馆为全额拨款单位，所需经费全部来源于财政拨款。经过20多年的改革，多数公共体育场馆按照“以体为主，多种经营”的指导思想积极开展经营创收活动，在一定程度上缓解了公共体育场馆经费不足的问题，减轻了其对政府财政拨款的依赖。多数公共体育场馆经费来源方式由全额拨款改为差额拨款，部分适应市场能力较强的公共体育场馆已不需要政府的财政拨款，甚至还可以上缴部分利润。在被调查的公共体育场馆中，经费来源多以差额拨款为主。在调查中，笔者发现部分公共体育场馆的经费来源方式既有差额拨款又有自收自支，这主要是由于部分省市公共体育场馆管理体制进行了改革，对公共体育场馆实施资产管理，其工作人员中有差额拨款和自收自支两种编制类型。

改革开放后，在政府部门“放权”、“搞活”改革方针的指引下，体育行政部门为调动公共体育场馆管理者经营创收的积极性，下放了部分经营自主权，减少了对公共体育场馆经营活动的干预，赋予场馆管理者部分员工聘任权、内部分配权和经营范围选择权等经营自主权。在笔者的调查中绝大多数公共体育场馆已享有经营自主权、员工聘任权和内部分配权等。但在关于场馆还应赋予哪些管理权的调查和访谈中，仍有相当一部分场馆负责人表示还应赋予经营自主权、人事管理权等，这表明大部分公共体育场馆仅享有部分经营自主权，管理权限不完全，政府对其干预仍比较严重。

三薪酬制度和人事制度满意度较低，需要调整

虽然部分公共体育场馆进行了工资制度和人事制度改革，并按照人事部门的要求实施了聘任制改革，但多数公共体育场馆报酬分配方式不合理，仍主要按照职务和工龄而非根据贡献的大小确定工资，绩效工资制度尚未建立。聘任制改革流于形式，能上能下的人事制度和干部选拔制度亦未能建立。根据笔者的调查和访谈，现有公共体育场馆管理制度中，薪酬制度和人事制度的满意度较低，而最需要调整的制度仍是薪酬制度和人事制度。

四内部管理制度比较规范，但成本管理制度有待加强

近年来，多数公共体育场馆加强了其内部管理，建立了比较规范的内部管理制度，如财务管理制度、经营创收制度和薪酬制度等。但根据笔者的调查和访谈，大部分公共体育场馆成本意识薄弱，不注意控制成本，尚未建立成本管理制度。而且，几乎所有的公共体育场馆未提取固定资产折旧，其维修资金主要来源于政府财政拨款或上级补助及从经营收入中提取。在2005年度被调查公共体育场馆的支出中，主要用于发放职工工资和福利。因此，公共体育场馆的成本管理制度有待进一步加强。

五公共体育场馆工作人员来源多元化，学历水平有较大提高

公共体育场馆作为体育行政部门的下属事业单位，长期以来是安排退役运动员、教练员就业的主要机构，加之对体育场馆工作认识的偏差，致使体育场馆工作人员的学历水平一直较低。根据笔者的调查，目前公共体育场馆工作人员的来源已经多元化。而且，其工作人员的学历水平也有了较大幅度的提高，工作人员中拥有大专及以上学历在50%以上的公共体育场馆达80个。这表明目前我国公共体育场馆工作人员的学历水平较之于以前，有了较大幅度的提高。究其原因，在于公共体育场馆的事业单位性质、较为稳定的工作和较高的福利待遇，吸引了相当一部分具有较高学历的知识分子的就业，可以得到验证。目前我国公共体育场馆的工作人员最主要的来源是大专院校毕业生。

六经营方式逐步多元化，经营状况有一定改观

我国公共体育场馆改革开放以后，积极探索多种经营方式，不断积累场馆运营经验，在场馆承包、租赁等经营方式盛行之后，逐步演变为以自主经营为主、多种经营方式并存的局面。多数场馆积极开展多种经营活动，拓宽经营范围，公共体育场馆的经营状况也有了一定改观，涌现出了五台山、黄龙、天河体育中心和首都体育馆等年经营收入高达数千万元的场馆经营典范。根据笔者的调查访谈，多数场馆负责人表示，财政拨款和上级补助对场馆收入的影响很大。在不包括财政拨款和上级补助的情况下，2005年度相当一部分公共体育场馆的经营状况处于亏损状态；在包括财政拨款和上级补助的情况下，大部分公共体育场馆能够做到收支相抵或略微盈利，但仍有小部分场馆仍处于亏损状态。