第8章 我国公共体育场馆现行管理体制存在的问题
“虽然我国公共体育场馆经过多年的改革，但其管理体制则是长期有改而无革。”【2】公共体育场馆作为一级事业单位，体育行政部门对其按照事业单位进行管理而非国有资产进行管理，该体制存在诸多问题，难以适应公共体育场馆发展的需要。
一国有资产流失严重，监督缺位
在现行公共体育场馆管理体制下，场馆国有资产的监督职能一般由其主管部门，即各级体育行政部门，行使对场馆国有资产的监督职能。但由于公共体育场馆隶属于体育行政部门，使体育行政部门的监督职能很难有效发挥作用。而且，体育行政部门也是公共体育场馆经营创收的利益既得者，场馆每年要向体育行政部门上缴部分收益，公共体育场馆的经营创收成为体育行政部门在职福利的一个主要来源，甚至是体育行政部门的“小金库”。因此，体育行政部门对公共体育场馆占有、使用的国有资产的监督处于缺位状态，致使其占有、使用的国有资产实质上变成了单位所有的状况。根据笔者和有关学者的调查，相当一部分公共体育场馆承包、租赁合同中没有国有资产的保值增值内容及违约应负责任，对经营创收所得收入不按照规定纳入单位的财务管理，而是私设“小金库”，对场馆创办的经营实体未按照规定提取固定资产折旧、维修基金和国有资产使用费等。【3】而且，场馆在经营过程中只负盈不负亏，明亏实盈，套取政府财政拨款或补助，导致国有资产流失严重。如天河体育中心在管理体制改革前，部分场馆以搞好职工福利为名，违反财经纪律，截流经营收入，出现以减租为名中饱私囊及私设小钱柜等腐败现象，造成国有资产流失或变相流失。【4】
二政府干预较多，政事不分
公共体育场馆作为体育行政部门的直属事业单位，受体育行政部门的直接领导和管理，但体育行政部门对场馆的管理在很大程度上仍停留于微观管理，管理范围过宽，抑制了场馆管理层的积极性。公共体育场馆在经营范围、人事聘任、干部选拔、内部分配和内部机构设置等方面虽享有一定的自主权，但在很大程度上仍受制于体育行政部门。在访谈中得知某体育场在2004年计划在内场引入具有较高市场前景的高尔夫练习场经营项目，各项准备工作已基本就绪，但在报体育行政部门审批时因领导认为高尔夫练习场与场馆的公益型不符而未能得到批准。根据笔者的调查，有相当一部分场馆负责人认为减少政府干预是政府在场馆经营中应发挥的主要作用之一。因此，目前体育行政部门对公共体育场馆的干预仍较多，政事不分，政府职能尚未完全转变。
三冗员过多，消费性支出严重
长期以来，公共体育场馆承担的一个重要社会职能就是安置就业，导致场馆工作人员过多，甚至部分体育中心的工作人员高达五六百人。但多数从事简单的体力劳动，而管理和市场开发人才却严重不足，冗员过多。而且，由于受公共体育场馆事业单位编制的影响，部分急需的市场开发人员却因没有编制而无法引进。冗员过多，导致场馆绝大部分创收被养人及公务费用所消耗，消费性支出严重，无力用于再发展投入。如天河体育中心在改制前，其各场馆共有工作人员453人，其中行政人员占和后勤人员过多，二者之和占61%，而经营人员仅占6%。在人员开支方面，近三年（2000～2002年，下同）年均为1537.89万元，与人员数量密切相关的公用费用开支年均为1994.12万元，仅此两项合计为3532.01万元（未计维修等项目开支），就已经超出了年均经营创收额3523.2万元。经营创收全部用于消费，亏损部分和场馆的日常维修等支出则依靠政府财政拨款。【5】根据笔者的调查，工作人员在100人以上的场馆有23个，占调查总数的14.3，各种类型公共体育场馆的平均工作人员。
四经营创收乏力，政府财政负担严重
虽然我国部分公共体育场馆经营状况有所改观，但大部分公共体育场馆经营创收乏力，仍处于严重亏损状态，依靠政府的财政拨款和上级补助维持运营。而且，根据笔者和国内有关学者的调查，国内绝大多数场馆未提取固定资产折旧，日常维持和大型维修费用巨大，主要依靠政府财政拨款，成为当地政府的一个沉重包袱，政府财政负担过重。据统计，2001年上海公共体育场馆日常维护支出2939万元，大中修支出1879万元，政府补贴占46.41%。【6】又如，南京奥体中心占地面积达89.6公顷，总投资近25亿元，主体建筑包括一个6.2万个席位的体育场，一个1.3万个席位的体育馆，以及游泳馆、网球中心和体育科技中心。维持这样一个庞然大物，每月仅水电费就高达150～180万元，物业管理费每年1000万元，加上职工工资、经营、维修等费用，每年总的经营成本不会少于6000万元。【7】到了15年左右的大修期限，按照目前该中心运营情况根本就没有足够财力承担。以2004年为例，全国体育系统用于场馆的补助费用高达15.68亿元，【8】这还不包括人员和公务费用支出。公共体育场馆的深重的运营支出，导致地方政府财政负担过重。
五出资人缺位
按照我国现行国有资产管理体制和有关立法，在中央和地方两级，无法在法律上找到一个代表国家统一行使国有资产出资人职责的机构，代表国家行使所有权职能。按照现行体制，国家对国有资产管理实行“国家统一所有、政府分级监管、单位占有和使用”的管理体制。从理论上讲，公共体育场馆的产权是清晰的，其产权归全国人民所有，并由国家代行所有权职能，但在实践中场馆的产权关系却是模糊的。由于事业单位占有、使用国有资产的出资人制度尚未建立，体育行政部门、财政部门和国有资产管理机构等分散行使部分场馆国有资产出资人角色，管理混乱，实质上无人为国有资产负责，导致出资人缺位，使公共体育场馆占有、使用的国有资产缺乏硬性产权约束，不利于国有资产的保护。
六激励机制不健全
现行公共体育场馆管理体制的激励机制不健全，薪酬制度和人事制度不合理，干多干少差别不大，平均分配主义的现象依然存在，承诺的激励措施难以兑现，致使场馆管理层从事经营开发活动的积极性难以调动。虽然部分场馆进行了工资制度改革，但差别不大，难以起到有效的激励作用。同时，激励也是有效的约束手段，良好的激励机制有助于降低委托代理成本，减少其在职消费，使代理人的行为符合委托人的价值取向，使场馆的经营管理者按照政府的意愿积极开展经营活动，为社会提供公共服务。国内部分场馆如国家奥体中心游泳馆在自主经营情况下，连年亏损，入不敷出，但由民营企业承包经营后却连年盈利。其中一个重要原因就是通过承包经营方式建立了有效的激励机制，调动了工作人员的积极性。
七责权利不统一，管人、管事和管资产相脱节
公共体育场馆虽作为一级事业单位，享有一定的经营自主权，但多数时候对其经营活动仅负盈不负亏，经营收入难以自主支配，责权利不统一，难以形成有效的激励与约束机制。同时，体育行政部门作为场馆的主管部门仅负责场馆的业务管理，而人事和国有资产管理职能则分别由人事和国有资产管理部门分别行使，管人、管事和管资产相脱节，难以形成有效、统一的监督机制。
八分散管理，公共体育场馆重复建设严重
由于公共体育场馆由各级体育行政部门分散管理，缺乏统一管理与规划。各级体育行政部门受部门利益驱动，争项目、跑项目现象严重，加之财政部门对各区域场馆的数量缺乏了解，导致公共体育场馆重复建设严重，致使政府有限的财政资金得不到合理利用，浪费严重，进一步加重了政府的财政负担。如部分大城市，几乎每个区都有自己的大型公共体育场馆，规模、功能相差不大，相互之间竞争比较激烈，致使每个场馆都难以取得较好的经济效益，场馆闲置严重，使用率较低。
九经营方式落后，运营成本过高
目前，我国公共体育场馆多在体育行政部门的指导下自主经营，经营方式落后，场馆的所有权与经营权尚未完全分离，场馆运营的专业化水平较低，经营理念和经营手段比较落后，运营成本过高。场馆服务外包、委托经营等先进经营方式在我国公共体育场馆中尚未得到广泛应用。先进的场馆经营方式不仅可以提高场馆运营的专业化水平，还有助于减少冗员，有效降低运营成本。