第24章 主题研讨：经济发展与经济法（23）
从目前各国实践上看，大多数国家都认同气候变化，但气候政策的落实必然与短期内的经济发展产生冲突，因此不会大力支持应对气候变化的政策。气候变化问题的讨论尽管热火朝天，但显然还没有被切实的付诸行动，在国家政治中仍然处于次要地位。[11]基于国家经济利益考虑，多数国家会在应对气候变化问题上谨小慎微。然而，从长远考虑，应对气候变化的停滞，必定给国家带来更大的发展危机。经济发展和温室气体减排，虽然在一定阶段有其矛盾冲突的一面，但两者必有其契合的方面，需要用一种整合的方法，将经济发展与应对气候变化结合起来，使之相辅相成。[12]这种整合，就是气候变化政策与商业竞争力冲突关系扭转的支点。协同效益方法的核心规则是充分发掘气候变化政策的经济优势和社会优势，就是以政策整合的方式，把气候效益的获得融入经济政策中来，通过经济发展政策的落实实现气候效益。
日本在2006年提出了协同效益方法的概念，致力于在实现温室气体减排和社会经济发展方面，引入和实施协同效益方法及相关项目，对发展中国家的温室气体减排采取帮助行动，以此获得国际公认的碳排放量。日本采取多种措施扩大协同效益方法的运用，包括政策和技术对话，平台建设，双边对话，及实验研究，并取得了系列成就。[13]日本把协同效益方法作为一种新的项目方法，将其应用到清洁发展项目和其他减排项目中，诸如空气质量改善、水资源管理、垃圾处理、交通建设等。以上实践以应对气候变化法律政策整合思想为基础，把协同效益作为国家应对气候变化的重要考量因素，有助于减少应对气候变化的阻力，促进应对气候变化政策措施的落实。
协同效益方法的运用，不必从草稿开始。现存的政策及项目、新计划的政策和项目，都可以尝试应用协同效益方法的触发点。例如电力工业部门，在明确既有的发展模式的基础上，考虑如何把实现气候效益和其他效益以最佳的方法整合到目前的发展资源中。采取的方式可以有提高新能源发电比例，采用过滤网减少粉尘的排放，回收粉尘再利用等。提高新能源发电比例或是增加过滤网会增加企业成本，这就需要国家的保障支持，如提供财政补贴、减免税收等。在协同效益模式下，政府、企业、公民均被计划置于实现气候目标的共同行动中。
（二）协同效益方法的理论基础：整合与可持续发展思想
协同效益的模式是以可持续发展为基础的项目方法。它把气候政策和其他经济社会政策联接起来，体现了现代环境法中的以可持续发展为核心的政策整合思想。
整合以环境整体性和可持续发展为立论基础，为环境和其他部门执行环境政策提供了目标方向和法律基础。“环境政策整合”（Environmental Policy Integration，简称EPI），也称为一体化原则（Integration Principle），是欧盟等国的重要环境法原则。它指的是将环境考虑纳入其他领域法律政策制定中，将环境目标作为政府整体上的活动，综合考虑环境政策与其他公共政策的协调关系。整合理论下，欧盟及相关国家逐渐探索和确立了环境行政整合机制、整体污染控制制度、综合污染防治制度、产品政策整合战略等环境管理制度，对环境问题的预防和解决起到了很好的作用。气候变化较于传统的国内环境问题，与经济社会的发展联系更加紧密，是典型的跨部门议题，整体性、综合性的气候应对方式是必然趋势。整合思想下，应对气候变化不再是可有可无或事不关己的事情，而是应将其纳入相关部门管理和政策中协同考虑，从传统的单一、各自为政、非整合的政策，转向关注具有协同效益的政策，不断寻求气候政策其他维度的效益。
随着国际社会对气候问题的关注，在环境政策整合思想的基础上，“气候政策整合”（Climate Policy Integration，简称CPI）的概念被提出，指的是将气候政策措施整合入各个部门领域各项发展计划和决策中，其宗旨是确保投资的可持续性，并减少各类发展项目对气候的敏感度。[14]气候政策整合的原则与协同效益方法的概念异曲同工。协同效益是应对气候变化法律政策整合的基础，协同效益方法可以看作实现应对气候变化法律政策整合原则和过程的具体项目方法。它们都要求应对气候变化行动的连贯性、一致性、协同性、整体性。发掘应对气候变化法律政策整合过程中的协同效益，不断扩大气候政策与其他事项的重合地带，有利于协调气候政策和不同维度政策的关系，减少气候政策实施的阻力，保证应对气候变化目标的确定性。
三、协同效益方法的实践及对我国气候政策整合的启示
2007年12月，日本环保部与中国环保部签署《与气候变化和环境质量提高有关的协同效益方法的合作声明》。[15]2009年，亚洲城市清洁空气行动中心（CAI-Asia）中国代表处组织了“中国民间组织协同效益培训”项目。[16]可以说，我国官方层面已经开始接触协同效益方法的概念和相关理论研究，并开展了实践合作。日本是研究协同效益方法的典型国家，其相关实践可以为我国运用协同效益方法、促进气候政策整合提供借鉴。
协同效益方法的实质是实现气候目标和其他经济社会目标之间的整合。这个整合的过程需要处理好不同政策目标之间的协同。经济发展的目标往往着眼于当前，而气候目标必须着眼未来。运用协同效益方法，实现气候政策整合，需要建立协同效益方法相关的知识管理体系，明确气候目标和其他目标的评估权衡机制，有效统筹当前与长远利益，合理确定气候变化目标，加强以协同多要素目标为核心的整合型政府管理能力建设。
（一）借鉴日本实践经验，建立协同效益方法的知识管理体系
协同效益方法本属经济学范畴的一个概念，在法学研究中是个舶来品。方法形成项目，首先需要建立全面的知识管理体系。对决策者而言，做好协同效益方法相关的知识管理，明确其内涵、理论基础、权衡评估机制和实践方法，有利于鼓励和保证协同项目参与者的有效进入。
日本为支持协同效益方法的使用，开发了系列工具手段，包括相关协同效益项目的案例手册、评估协同效益项目的技术指南等。从日本编制的案例研究成果看，其关注的协同效益项目主要集中在减缓气候变化与改善生态环境相关的项目中，包括空气质量管理、水资源质量管理和垃圾处理。除这些之外，日本正探索在更广领域范围内发现更多可以产生协同效益的气候项目，如扩大可再生能源使用、提高能源效率、建设可持续交通系统、发展绿色农业、发展低碳经济等。可持续发展和整合模式下，各领域均被赋予减缓和适应气候变化的义务，具有获取协同效益的潜力。
根据日本的上述实践经验，我国协同效益方法的运用和推进，应该在以下方面建立起系统的知识管理框架，主要包括：国际和区域层面，对协同效益方法的相关内涵的进一步明确和认可，国际比较研究、研究成果信息共享等；国内层面，现有和未来国家应对气候变化法律政策的框架、目标分析，其他领域政策的目标以及是否存在协同效益的分析，协同效益方法有关的定性和定量评估方法的确定，气候变化领域整合和可持续发展思想的理论研究与实践经验，协同效益方法的理论研究，决策者对协同效益方法的理解，哪些地区、部门、行业可以优先考虑引入基于协同效益方法的项目，协同项目实施的主体；运用协同效益方法的资金和制度支持，基于协同效益方法的国际合作、政府与私人实体以及私人实体之间的气候行动等。[17]
在明确以上知识内容的基础上，开展有关协同效益方法相关知识的系统宣传，通过学者研究、决策者培训、实践经验交流、相关制度辅助建设等不同途径，使得决策者、参与者了解协同效益方法，并知晓此方法指导下项目如何规划设计和实施运营，最终支持协同效益项目纳入国家或当地优先考虑事项和重要领域政策中。
（二）加强协同效益方法运用的国际合作
通过国际合作，在我国建立起推进协同效益方法运用和气候政策整合的交流合作平台，包括技术合作、资金支持、信息共享、理论研究、知识培训、现有资源的整合、最佳可得技术获取等内容。这个平台可以基于CDM项目，也可以基于其他与减缓、适应气候变化有关的项目。发达国家具有资金和技术优势，除了政府合作项目外，我国新能源产业、环保产业、低碳经济领域等的私人实体也可以与其合作实施具有协同效益的项目，如能效提高、可再生能源推广、废弃物管理系统升级等。国内外私人实体之间也可开展相关国际合作。应对气候变化协同效益的获得，最终依赖公共和私人的双重机制。
日本环保部（Ministry of the Environment，Government of Japan）[18]是推动开展有关协同效益项目国际合作的主要力量。日本环保部成立了一个协同效益项目的专门工作组，通过日本官方开发援助（ODA）贷款以及日本国际合作发展银行（JBIC）的融资机制，致力于开展一系列以协同效益方法为指导的合作项目，同时还利用融资机制为提升协同效益方法的运用建立了基金。日本专门工作小组与合作方进行有关协同效益方法的政策和技术对话，使得参与者了解协同效益方法，以及此方法指导下项目和政策如何规划设计。为了分享日本关于协同效益方法的经验与技术，工作小组开展了一系列灵活的多方研究和平台建设，整理了有关协同效益方法及其项目的大量成功案例、案例模型、定量和定性评估方法、技术指南、使用手册，推动利于规划实施协同效益项目的技术和工具的学习与推广。
日本通过成立专门工作小组、融资机制、交流平台建设，良好地推动了关于协同效益项目的国际合作，获取国际公认的减排量。对日本政府来说，这是一个双赢的策略，既积累应对气候变化的技术、资金资源，转嫁了本国的排放量，保护了本国的碳排放空间，又促使发展中国家承担起控制温室气体减排的义务。对我国来说，通过协同效益方法推动气候政策的整合，有助于保护国内碳排放空间，增强社会可持续发展能力。建议我国政府借鉴日本经验，成立一个专门协同效益方法研究和推广机构，以其为平台，积极对接其他国家有关的国际合作事项，积极开展和促进政府之间的合作、政府和非政府组织之间的合作、国内外私人主体之间的合作、CDM项目和其他气候项目的合作等，致力于国内协同效益方法相关的技术、工具的学习推广和手册编制，为政府相关协同效益项目气候变化法律政策的制定和实施提供相关建议。
（三）综合评估气候政策的多要素，合理确定气候应对目标
回应气候变化的风险，需要认真考虑各种作为和不作为的潜在成本和收益。[19]通常气候政策的实施环节、时机、力度、方法都是决策者经常量化评估的要素，以寻求成本最小化和收益的最大化。成本和收益的评估结果决定了国家气候政策的最终走向。协同效益模式下，应对气候变化的法律政策必然是一项综合性政策，需要评估气候、非气候领域的多个目标。除了传统的成本—收益分析之外，应对气候变化还需综合评估与气候变化相关的多要素，包括政策成本、直接收益、间接收益、公平因素、社会可持续能力等。因为气候变化政策的影响面是复杂的，需要建立详细的、鞭及长远的风险评估程序。[20]通过对气候政策多要素的综合评估，可以找到获取最大协同效益的政策支点，保证决策的科学性和合理性。
协同效益方法的运用，决策者要为其提供定量和定性的方法，评估两个或更多的项目在气候变化和环境保护上的效益。[21]政府间气候变化专门委员会（IPCC）从第二次评估报告开始，就关注与气候变化相关的公平、替代发展政策问题，在第四次报告中明确指出了与可持续发展有关的议题。[22]气候政策必须放置在可持续发展框架下进行的观点已获得广泛认可。综合评估气候政策的多要素，合理确定气候应对目标，决策者需要评估三方面内容：第一，气候政策与其他政策成本之间的评估；第二，气候政策所获协同效益机会成本的评估；第三，所获协同效益的评估。对以上内容进行全面权衡评估，有助于捕获更多的协同效益机会，协调与商业竞争的关系，从而保证气候政策的实施能够获取足够的积极性支持，使得气候目标实现具有可预期性。