第25章 主题研讨：经济发展与经济法（24）

世界经济合作与发展组织经济委员会2009年发布的一项工作报告中，以气候政策和减少空气污染物的政策为例，指出了综合评估气候政策协同效益的方法公式，即：纯收益=（影响1+额外影响1-成本1）-（影响2+额外影响2-成本2），[23]其中，纯收益指的是气候政策代替其他政策，以获取的减少空气污染物质排放的纯收益；影响1和额外影响1，分别指的是气候政策在控制温室气体和减少空气污染排放方面获取的效益，成本1指的是该项气候政策的成本；影响2和额外影响2，分别指的是其他政策在减少空气污染物方面和控制温室气体获取的效益，成本2指的是该项非气候政策的成本。理论上，如果以上的纯收益是正的，那么向气候政策进行的投资是决策者和参与者乐意付出的，且能收获应对气候变化和减少空气污染物的双重收益。

经合组织对该项报告的结论倾向认为，整合的模式能够带来应对气候变化和促使生态环境改善的双重积极作用，即基于协同效益的纯收益为正数。从日本及其他国家经验看，除了环保领域，电力、化工、交通、农业、城市规划等多个领域均存在应对气候变化的协同效益，都可与气候目标进行整合。协同效益方法本质上就是一种整合的方法，建立在可持续发展和整合社会各领域资源和目标的基础上，将应对气候变化作为必然管理事项，确认政策项目是否有助于实现应对气候变化和可持续发展的目标。

总的来说，以上评估公式综合考虑了气候目标和其他目标的权衡取舍。把应对气候变化和其他政策结合起来协同执行是应对气候变化的最佳途径。我国既要保证经济快速发展，又要有相当精力应对气候变化、增强社会可持续发展能力，因此，综合权衡评估气候政策中的多个要素，有助于设定恰当的气候政策目标。过高、过于宏大的气候目标不利于体现实质内容，而过低、过于谨小慎微的气候目标不能凸显应对气候变化的重要性和紧迫性，也不能达到预期效果。协同效益的权衡评估方法的重要意义是，促使决策者捕获应对气候变化和经济发展的平衡点。我国应该立足国内实际，建立应对气候变化多要素评估权衡机制，在更多领域中考虑气候政策的整合。

日本致力于建立起一套完整的协同效益项目评估方法和指标，建立起措施性的、可报告的、可实证的评估流程，以促进协同效益方法的有效运用。日本环保部还在2009年印制了专门的协同效益方法运用指南[24]。日本注重气候政策和协同效益的评估细节，值得我国学习借鉴。具体的评估标准有利于提高决策的科学性。我国在借鉴日本相关评估方法基础上，探索有关气候政策整合和协同效益方面定量和定性的评估，综合考虑气候目标和其他目标之间的权衡取舍。

（四）政府部门管理整合改革，追求协同效益

追求协同效益，实现气候政策整合，政府起核心作用。基于协同效益方法的理论基础，政府的角色、职能、管理模式应该被重新定位，进行以整合为中心的管理模式改革。碎片化、分散型的政府管理模式，带来的是各自为政、不连贯、无条理、无整体行动计划、部门职能交叉重复冲突，责任制度分散、执法薄弱的管理弊病，相当多的政府机构没有甚至不太愿意在气候变化应对过程中扮演重要角色。这种松散狭隘的部门文化显然不利于气候政策多要素目标的协同。

协同效益模式下，应对气候变化的目标需要融入国家、地区和各领域部门的政策体系内，立足应对气候变化和增强社会可持续发展的目标，综合考虑，增强减缓、适应气候变化能力，有效地统筹当前与长远，整合与协同技术、资金等不同保障机制，对政府的综合管理水平提出更高要求。日本建立了专门的协同效益方法推进和研究工作组，同时利用多种融资机制，开展一系列以协同效益方法为指导的合作项目，设立相关基金，同时通过合作、资金和技术平台，编制有关协同效益方法及其项目案例、评估方法、技术指南、使用手册等。这些实践过程涉及政府内部多个部门，包括应对气候变化、外交合作、金融管理、环境保护、教育研究等，体现了政府应对气候变化问题上部门管理的综合化、整体性。

协同效益模式下，我国政府部门管理的整合改革，应该注意三个关键点：第一，要始终关注两大目标，一是气候变化应对目标；二是其他经济社会目标。赋予气候变化目标相当程度权重，保证应对气候变化目标的一致性，协调多目标的关系，是实现气候政策整合的保障。第二，综合权衡评估气候政策多要素，合理确定气候应对目标。扫描现有资源和未来行动是否具有产生协同效益的潜力，考虑如何采取措施使气候变化的政策选择获取更大的协同效益，建立起应对气候变化和推进协同效益方法实施的制度框架，考虑将协同效益方法作为清洁发展机制项目开展的一个评估标准，为能够产生协同效益的各类发展项目提供特惠待遇等。第三，强化跨部门协调机构职能。我国已经成立了应对气候变化跨部门的协调机构，建议在其科学咨询相关职能机构下，单独设立协同效益方法研究和推进的专门机构，确定协同效益方法优先适用的地区、部门，囊括并联合相关利益者群体，进行协同效益方法相关信息和技术共享，有效整合减缓、适应、技术、资金等机制。

结语

协同效益的概念代表了应对气候变化法律政策走向整合的必然趋势。协同效益的方法将气候变化行动指向一个更加实际的方向，是实现气候政策整合的重要方法。协同效益的获得需要强化政府在相关知识管理、国际合作、项目评估中的核心作用，加强气候政策与其他领域政策的整合，扩大政府与其他政府主体之间的合作，政府与私人实体之间的合作，同时更加关注私人实体的行动，实现应对气候变化的协同治理。

Theory of Climate Policy Integration in the Perspective of Co-benefits Approach

Sun Fabai Li Li

Abstract：Climate change policies can bring more co-benefits beyond controlling GHG.Co-benefits are important considerations for the national responding to climate change.It contributes to the implementation of climate change laws and policies for achieving a win-win situation between climate goals and other benefits.Fully tapping the co-benefits of climate change laws and policy is the core rules of the co-benefits approach.The co-benefits are important considerations of responding to climate change.It's the basis of theory of climate policy integration （CPI）.China can learn more of co-benefits approach from Japan which has already launched a number of actions based on this method.Using this method needs to build knowledge management，evaluate of the method and have a clear trade-offs between climate and other objectives.Strengthening the government capacity based on integration theory also is the key points of using this method.

Key words：Climate Change Laws and Policy，Co-benefits Approach，Integration

注释：

[1] 山东科技大学文法学院教授，博士。本文是教育部人文社科规划项目“环境法律政策整合研究”（项目号：12YJA820062）的阶段性研究成果。

[2] 山东科技大学文法学院环境与资源保护法学硕士研究生。

[3] Ministry of Environment，Japan.The co-benefits approach，aligning climate and development.http：//www.kyomecha.org/cobene/e/index.html，访问日期：2012-10-22.

[4] 彭艳：《协同效益方法》，载http：//www.docin.com/p-14173092.html，访问日期：2012-10-22。

[5] 安东尼·吉登斯：《气候变化的政治》，1～4页，北京，社会科学文献出版社，2009。

[6] James Leather.rethink transport and climate change.ADB Sustainable Development Working Paper Series，2009.

[7] 应对气候变化，尤其是减缓气候变化，必然要依赖国家合作。而即便现在开始行动，温室气体控制的效益也需要很长时间才能显现出来。这种情况下，不参与减排的国家便会产生“搭便车”的现象。这也是影响国家积极性的重要因素。

[8] 王尔德：《2011年IPCC第五次报告出炉》，载http：//finance.ifeng.com/roll/20110215/3402540.shtml，访问日期：2012-10-22。

[9] 安东尼·吉登斯：《气候变化的政治》，9～38页，北京，社会科学文献出版社，2009。

[10] 斯特恩报告得到了很多支持者的支持。斯特恩提出人类在今后10年20年的行为将对本未来的气候产生深远的影响，尽管现在的行动可能在一段时期内效果微小。应对气候变化，国家应该具有长远视野。从提高本国适应气候变化能力，转变社会经济发展方式，抢占相关碳金融、碳贸易等新型市场，与环境和碳相关的国际贸易等方面来看，现在立即开始行动应对气候变化是符合国家利益的。

[11] 郭冬梅：《应对气候变化法律制度研究——从“外”到“内”的理性研究》，西南政法大学博士学位论文，2009。

[12] Ministry of Environment，Japan，kotaro KAWAMATA，climate change，Division，Initiative of the Japanese Governent on promoting the co-benefits approach to climate change.http：//www.kyomecha.org/cobene/e/index.html，访问日期：2012-10-22.

[13] 参考Co-benefits Approach，Aligning Climate and Development.从目前资料看，日本是气候政策协同效益方法运用最为积极和主动的国家，此方法也是日本援助发展中国家减排项目的主要指导方法。文章限于篇幅，只是对日本协同效益方法和项目的相关作为做一简要概括。关于协同效益方法的更多信息可以参见网站：http：//www.kyomecha.org/cobene/e/index.html。

[14] Imran Habib Abmad.Climate policy integration：towards operationalization.ST/ESA/2009/DWP/73.

[15] Ministry of the Environment，Government of Japan.the co-benefits approach for GHG Emission Reduction Projects.http：//www.kyomecha.org/cobene/e/index.html.访问日期：2012-10-01。

[16] 相关资料可以参见（CAI-Asia）（亚洲城市清洁空气行动中心）中国代表彭艳的PPT资料，其将协同效益方法称之为“一石多鸟”的方法，http：//www.docin.com/p-14173092.html.

[17] CAI-Asia Center，Co-benefits：Challenges and Opportunities for Integrated Policies，2007（3）.