第4章 主题研讨：经济发展与经济法（3）

第二，注意发展规划法和发展规划政策的协调统一。面对复杂多样的社会结构和社会关系，政策调控功能的局限性越来越突出，法律调节功能需要得到更大程度的发挥。因此，发展规划法和发展规划政策都要从整个国民经济协调发展和社会经济的总体效益出发，调整国民经济结构和产业，确保发展规划作用的充分发挥。在发展规划法和发展规划政策的创制环节，应当加强沟通和协调。发展规划政策尤其要发挥其协调性和灵活性作用，同时要尊重发展规划法所确定的规划主体的权力和程序规则，运用法律责任制度，保障总体规划、区域规划、专项规划等“三级三类”规划的有效执行与实现。

第三，增强发展规划法和发展规划政策耦合中的动态配合。发展规划法作为一种法律规范，更加注重对发展规划关系的调整，包括对规划主体、规划程序、规划效力的规定。但在一定时期内，国民经济和社会发展的具体目标及其贯彻实施，不仅依赖发展规划法的保障，还需要通过适时的调整使规划不断地适应现实情况的变化。因此，当社会经济状况发生重大变化，规划政策急需进行调整时，发展规划法应启动特殊程序加以应对，协调二者的冲突。同时，规划的特殊程序也不能脱法操作。“规划不能随心所欲，因此我们常说：依法通过的规划本身，就具有法的效力。”[32]贯彻规划政策应当有利于促进发展规划法更好地得到实施，树立发展规划法的权威；规划政策是规划法律的核心内容，在实施发展规划法的过程中，要注意规划政策因势变动的走向，在执行规划政策的过程中运用发展规划法的基本原则，使用法定自由裁量权缓解和消除与政策的矛盾，使发展规划政策和发展规划法在动态中耦合，达到发展规划法和发展规划政策实施的预期效果。

第四，《规划纲要》是实现发展规划法和发展规划政策耦合的最佳表现形式。如前文所言，《规划纲要》既具有政策性，又具有法律约束性，是法与政策的耦合。这种耦合使得发展规划在法和政策的层面上实现了高度统一。《规划纲要》充分考虑了党的政策的指导性，是经过广泛的探讨和科学、充分的论证而制定的；同时，它是经全国人民代表大会审议通过的，具有法律约束力，因此在实施过程中将具有更强的执行力和公定力，更有利于规划目标的实现。《规划纲要》这种新的社会规范表现形式或渊源，是建立在我国国情基础上，体现并保障我国经济社会发展总体规划目标实现的最好方式。

四、经济社会发展规划行为公定力与提高公众参与度

（一）发展规划行为公定力的分析

本文所称规划行为，即经济社会发展规划行为，是指国家规划职能机关以制定和执行经济社会发展规划为目标所实施的政府行为。就其本质而言，规划行为是一种政府实施的行政行为，因此，它具备行政行为公定力的特征。行政行为公定力的概念源于日本学者美浓部达吉，他认为，关于行政行为，一般说来行政厅的组织完备，行政厅被赋予依据法规处理行政行为的权威，并且因为行政厅代表国家或者公共团体的权力，所以，其行为暂且被推定为合法，便是当然的事情了。[33]由此可见，公定力是指行政行为一经依法作出，即具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力，未经法定程序变更或撤销前，任何公民和组织不得否认其行为的效力。同时，在行政复议和行政诉讼期间，没有法律特别规定，原则上不停止执行。[34]所以，规划行为的公定力特征就赋予其一种对世的法律效力，使得规划行为在未经法定程序变更或撤销前，任何机关、组织和公民都不得否认其效力，即使在行政复议或行政诉讼期间，没有法律的特别规定，原则上也不得停止执行。

在现实中，国家规划职能机关的规划行为是一种长期而复杂的过程，受到行政体制、物质基础、科学技术等诸多方面因素的限制，再加上相关公务人员个人素质和能力的影响，导致规划行为中的瑕疵是难以避免的。当规划行为的主体、方式、程序等方面存在瑕疵的时候，该规划行为是否还具有绝对的公定力，这就涉及了关于规划行为公定力界限的问题。

目前对于这个问题的讨论，存在两种学说。其一，持“完全公定力说”的学者认为，国家垄断无效确认权是无效行政行为公定力的体现。[35]也就是说，只有国家有权力确认所有规划的法律效力，确认规划无效必须由行政机关按照法定程序进行，其他任何人不得因为规划存在重大错误或者瑕疵而对其进行无效认定。这保证了规划在被依法消灭前绝对的公定力。其二，持“有限公定力说”的学者认为，具有重大错误或者瑕疵的规划不应具有公定力，任何公民或组织为了维护自身的合法权益，在辨明规划行为无效或者可撤销的前提下，可以拒绝履行而不被追究违法责任。[36]

根据规划行为的特性，笔者认为采取“完全公定力说”更为妥当，原因如下。

首先，无论是规划的编制还是执行，都涉及对公共利益与非公共利益的权衡。从维护整体利益的大局出发，需要对其表现出足够的信任和支持才能保证其有效实施。而单个或少数公民或组织对发展规划的考量往往是从自身利益出发，通常和规划存在利益的冲突和矛盾。如果允许他们任意否定和违抗规划行为，必将导致个人、企业或局部的利益凌驾于公共或社会整体利益之上，不利于规划的贯彻实施。

其次，规划行为一般具有较强的专业性和复杂性，非专业的普通人士通常不具备辨明其正确性与合法性的能力。因此一旦采用“有限公定力说”，容易导致部分公众错误地对规划进行无效认定的可能性，激起公众与规划行为相对抗，从而动摇规划执行所赖以存在的社会基础，扰乱正常的经济社会发展秩序。

最后，基于归责机制的考虑，“完全公定力说”在保证规划职能机关规划行为公定力的同时，也将规划编制和实施过程中的违法风险交由行政机关一并承担，从而使得公众免于承担相关责任。也就是说，在“完全公定力说”的基础上，公众不会因为按照错误的规划实施了相关行为而承担法律责任，也不存在基于错误的认识拒绝履行相应规划而妨碍公务的违法可能性。因此，按此种学说，公众基于规划行为的公定力而只承担较小的违法风险。

（二）提高公众参与度是维护发展规划公定力的根本措施

对于事关我国国民经济与社会未来健康发展的规划和规划行为，其公定力的来源是人民当家作主的社会主义民主。在不断推进社会主义政治制度自我完善和发展进程中，如何提高人民群众在发展规划的制定和实施中的参与度，是至关重要的。因为只让公众积极参与对规划编制和实施，才能使公众了解和理解发展规划的由来及真实内容，使他们能够自觉自愿地协助与支持政府规划行为，从根本上保证规划公定力。如何扩大和提高人民群众的参与度，笔者认为，有以下几点应当特别关注：第一，由法律赋予人民群众有对规划制定和实施的知情权、参与权、监督权。应尽快出台《发展规划法》，对此作出规定。在妥善处理保密与提高透明度关系的前提下，要保障人民群众实现上述权利。第二，丰富民主形式，保证规划制定中公众广泛参与的多种渠道。对涉及人民群众切身利益的规划内容，要尽可能采取社会公示和公众听证的制度；进一步健全规划咨询制度，扩大专家队伍，完善咨询方式，形成规范化的规划决策咨询机制，尤其是对于一些重特大项目、工程的筛选和论证工作，更要力争做到每个环节都公开；逐步公开专项或区域规划决策过程，避免“领导指挥规划”、“项目引导规划”的情况。[37]第三，加强对规划执行的社会监督。再好的发展规划也需要切实的执行，才能实现。加强社会监督检查是确保规划执行的保障之一。所以在加强人大监督、政协监督、上级政府或专门机关监督、内部监督的同时，也要充分发挥广大人民群众和舆论媒体的社会监督作用。

五、发展规划法与宏观调控法体系的完善

（一）促进和保障经济社会的发展需要宏观调控法治

加强和完善宏观调控是市场经济的客观要求。我国《宪法》第15条明确规定：“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”完善宏观调控是为了保证国民经济全面、协调、健康与持续发展。要完善国家宏观调控体系，必须建立、健全国民经济与社会发展规划（计划）制度、财政制度和金融监管与调控制度、价格制度等相互配合的宏观调控体系。同时，完善国家宏观调控体系又必须构建比较完备的国家宏观调控法律框架。因为宏观调控的政府行为需要规范，宏观调控的各类手段需要法律保障，宏观调控关系需要法律调整。无论是法治国家的理念还是经济法的理论，都要求国家实行宏观调控法治，只有这样，才能保证宏观经济目标的实现和防止宏观调控部门滥用或者弃用宏观经济调控权，最大限度地实现宏观调控的预期目标。[38]但从目前宏观调控的立法状况看，宏观调控法治的任务还十分繁重与艰巨。我国在财政、金融等宏观调控专门立法方面制定了《预算法》、《中国人民银行法》、《价格法》等一些法律，而作为确立宏观调控目标和总体要求的国民经济与社会发展规划方面仍然是无法可依。“总的来说，因袭计划传统，我国的规划迄今还称不上是法治的。规划的编制是领导定指标、规划人员画蓝图，规划由权力机关通过以后，基本上回到脱法状态，到规划结束时笼统、非正式地报告一些喜人的数据，缺乏法治所要求的规范、博弈、制度化的协调，以及救济和责任等要素，从根本上还没有摆脱开会、发文件、直接的指挥和命令等行政式计划的特质和窠臼。”[39]因此，尽快制定《发展规划法》，使发展规划工作纳入法治化轨道，“要使它变得如同法治国家的预算那般的‘实’。”

（二）发展规划法在宏观调控法体系中的地位

在我国，宏观调控法是一个调整宏观调控关系的法律规范体系，这个体系包括发展规划法、预算法、中央银行法、价格法等法律及其相关法规。由于发展规划是国家实现宏观调控目标可采用的具有综合性和主导性的手段，所以调整发展规划关系的发展规划法在整个宏观调控法律体系中处于中心的地位。其主要表现为以下两方面。

第一，发展规划法在整个宏观调控法体系中，发挥着提纲挈领、统领全局的作用。发展规划法确定了整个国家经济社会发展的主要方向、目标和原则，同时也为宏观调控确定了基本方向、原则、目标和方针，是其他宏观调控法确定立法原则的主要依据，也是检验其他宏观调控法是否发挥调控作用的重要手段。

第二，发展规划法对其他宏观调控法起着协调、引导、监督作用。国家级发展总体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划，是多种经济调控杠杆和政策协同动作的统一方案，只有各种调控手段围绕发展规划确定的调控目标和任务协调行动，才能形成宏观调控合力而产生整体性效果。“规划通过对未来经济发展走势的全面分析和科学预测，提出经济发展的战略重点，指明其他宏观调控手段发挥作用的方向。规划确定的总供求政策、结构调整政策等基本政策，决定和影响着财税政策、信贷政策、投资政策、价格政策、汇率政策、税收政策的制定和实施，指导各类调控杠杆的运作。”[40]发展规划法在发挥对其他宏观调控手段引导作用的同时，也要能够平衡协调各类宏观调控手段之间的关系。发展规划的编制、审批、实施、评估等环节必须用法律规范的形式明确下来，将各个环节活动都纳入法治化的轨道，使得发展规划行为的全过程都处于公开有序的法治环境之中。依据发展规划法编制和通过的各类发展规划具有导向性、权威性和法律约束力，是各级政府运用财政、货币和价格等手段履行经济调节和社会管理职责的重要依据，指导财税、金融、投资、价格、汇率等各类调控杠杆步调一致，朝着国家经济与社会发展总体规划的目标与方向运作。

（三）制定发展规划法是完善宏观调控体系的需要

完善国家宏观调控体系，不能只满足于我们已经有了发展规划、财政、金融、价格和外汇等全部的调控手段，还必须提高其权威性、有效性和相互协调性，使“组合拳”出手更有力、更迅速。这就需要制定作为处于国家宏观调控体系中心地位的《发展规划法》。