第4章 中国区域经济发展政策调整的方向和重点(1)

一、中国区域协调发展战略实施效应总体评价

总体来看，中国区域协调发展战略与政策的实施有效地促进了中国经济增长，并促使中国区域经济呈现出收敛趋势。

（一）全国及各区域经济总体保持快速增长态势

1997—2009年，中国人均GDP年均增长率达到9.1%，劳均GDP年均增长率则达到了10.3%。东部地区、中部地区、西部地区、东北地区四大板块也保持了高速增长，下列表中列出1997—2009年及“十一五”以来各板块的人均GDP与劳均GDP的年均增长速度。

（二）四大板块间相对差距呈现缩小趋势

在全国各地区经济保持快速增长的同时，四大板块间相对差距趋于缩小。1997—2009年，四大板块间的人均GDP与劳均GDP的变异系数、基尼系数、σ系数变动趋势均呈现出较为明显的倒“U”型。其中，劳均GDP的变异系数、基尼系数、σ系数均在2003年出现拐点，而人均GDP这三个系数变动的转折点则滞后一年出现于2004年。这一现象表明，以2004年为拐点，中国东、中、西及东北四大板块间以人均GDP衡量的相对差距趋于缩小。而以劳均GDP衡量的相对差距自2003年就已呈现缩小趋势。

（三）中国区域协调发展战略对各板块影响效应不一

西部大开发战略的实施有效地促进了中国及西部地区经济增长，但同时使得东北地区的经济发展相对滞后，中部地区受到不显著的促进作用，而同时东部地区增长则显著地落后于西部地区。东北等老工业基地振兴战略在较长时期内有效地促进了东北地区经济增长，有助于中国区域经济差距的缩小，但短期效应并非如此。同时，东北等老工业基地振兴战略对于其他板块没有明显的影响效应。中部崛起战略的实施虽然对于中部地区经济增长与发展起到了一定的积极推动作用，但却与中国整体经济增长呈现出明显的负相关关系。中部崛起战略的实施对西部地区、东部地区的经济增长均没有明显的影响作用。东部地区率先发展战略的实施有效地促进了中国整体经济增长，同时有利于中国区域经济差距的缩小，并且这种效应可以持续较长时间。

二、区域协调发展政策调整面临的主要问题

（一）促进区域增长与协调发展的动力因素需要进一步改善中国区域经济增长的动力因素主要来源于以下几个方面：（1）物质资本存量水平的提高，特别是第二产业物质资本存量水平的提高。（2）劳动者素质的提高，尤其是大专及以上学历人员数量的增加与从业者素质的提高。（3）交通基础设施的改善，尤其是以高速公路为代表的高等级公路的发展。而在经济发展过程中，产业结构转换效应并不明显，市场化改革滞后、企业家的创新精神培养不力、技术创新与改革动力不足，以及政府规模的过度扩张都是制约中国经济发展的主要因素。因此，在今后的发展过程中，应强化促进经济增长与区域差距缩小的动力因素。改善投资环境，努力提高政府效率，把经济增长由主要依靠物质资本投资等作为动力因素转向以劳动者素质、经济效益的提高等经济增长综合质量的提高为主要动力。

（二）四大板块公共财政能力差距较大，自我发展能力不均衡近年来，四大板块地方财政收支状况整体改善，各区域自我发展能力有所增强，但四大板块公共财政能力差距较大，尤其是中西部地区公共财政资力远弱于东部地区。2009年，人均地方财政收入最高的东部地区是人均财政收入最低的中部地区的2.74倍；人均财政支出最高的东北地区是人均财政支出最低的中部地区1.58倍。从人均财政收支比例来看，东部地区最高为0.75，东北地区为0.45，而中部地区与西部地区居末，分别为0.40和0.34，东部地区的再生能力较强，而中西部地区的自生能力较弱，各板块间自我发展能力不均问题突出。

（三）四大板块整体发展的差距未解决的同时，内部差距逐步扩大从目前情况来看，四大板块之间相对差距虽然呈现出下降趋势，但全国总体经济格局并没有发生根本改变。东部地区经济总量在全国仍占绝对优势。而与此同时，四大板块内部各省份间的经济差距并没有出现完全同步缩小趋势。西部地区内部差距逐渐拉大，已经形成了两个分别向高水平和低水平演进的趋同集团，且稳定性很高。中国各省份内部差距也较大，并且省内差距并没有随着各省份发展水平的提高而减小。

（四）各区域城市化水平不平衡

中西部地区重点区域带城市化是促进经济持续增长的动力之一。与经济发展的区域不平衡性一样，中国城市化发展水平也存在很大的地区差异性。目前，东部地区已进入城市群带动经济发展的时代，长三角、珠三角和京津冀三大都市区2009年对中国经济的整体贡献率超过40%，已经成为中国经济阶梯式发展的动力源区。而中西部地区尚未出现较为成熟的城市群，各中心城市的带动力较弱。例如，从经济总量看，2009年长三角的名义GDP为72494.1亿元，珠三角为32147.0亿元，而西部地区的关中—天水经济区只有5636.6亿元，仅分别相当于长三角的7.8%、珠三角的17.5%；从名义人均GDP来看，2009年长三角为49131元、珠三角为67407元，而关中—天水经济区只有19776元，仅相当于长三角的40.3%、珠三角的29.3%。

（五）区域间基本利益关系尚未理顺

目前，中国逐步形成了政府、企业、居民和非政府组织等多元利益主体，都在追求各自利益的最大化。但目前还缺乏科学、规范地协调区域利益的制度框架，市场机制发挥的作用还不充分，再加之管理体制的不健全及法律制度环境的不完善等，制约着区域间利益关系的协调。区域间的利益更多表现为区域政府的利益，而对于居民和非政府组织的利益关注不够。

（六）国家区域政策的规范性有待进一步提高

中国目前区域政策以行政手段为主，随意性很大；相对而言，法律手段非常少。这既与法治建设很不完善、公众参与程度落后有关，也于传统治理方式的传承、官员的任期及升迁导致的行政短期行为有关。

区域政策执行过程中多头管理问题严重。目前，中国区域政策的执行一般涉及几十个相关部门，经常出现一种事务同时由多个部门进行管理的现象。由于各职能部门协同不够，造成这些政策措施的实施效果并不理想。

（七）主体功能区的推进是区域协调发展面临的重要约束条件推进形成主体功能区是国家“十一五”规划《纲要》提出的一项重要战略举措。国家“十二五”规划《纲要》指出：“实施主体功能区战略。按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。”实施主体功能区战略是落实科学发展观和转变经济发展方式的具体安排，旨在通过区分不同空间单元的主体功能促进人与自然和谐的发展。主体功能区的推进将会与四大板块的区域协调发展战略相互影响，而推进主体功能区的差别化政策与实施效果面临巨大挑战。在经济全球化、国内区域经济一体化加快的背景下，国家推进主体功能区的差别化政策与实施效果面临很大的不确定性。多数地方政府和部门关心的主要是国家能够给予哪些优惠政策及其执行力度的大小。缺乏对主体功能区规划工作本身的深入认识。同时，现阶段中央及地方政府的经济实力与管理能力等因素也将对此产生重要影响。而中央和地方政府目标取向上的不一致，更增加了主体功能区规划实施推进的难度。

三、中国区域协调发展政策调整方向

（一）进一步规范区域政策调控手段，建立健全区域政策体系要进一步完善区域政策调控手段。要加快区域协调发展条例的研究制定工作，尽快出台相关法律法规，促进中国区域政策的科学化与规范化；进一步规范转移支付，形成以一般转移支付为主、辅以专项转移支付的转移支付格局。

要合理界定中央和地方政府的职责分工。要合理划分中央与地方政府在区域开发方面的事权与财权。对于不同区域间的利益主要由中央政府进行协调，而本区域中各主体间的利益则主要由地方政府负责协调。要制定中央与地方政府责权对等的资金投入政策。

（二）着力解决关键问题，促进区域健康发展

要加快已有政策的落实力度。中国目前的许多区域政策仍然停留在战略层次，政策的可操作性不足。今后应关注区域政策的具体化，着重解决操作层面的问题，使区域政策更加具有可操作性。对于涉及多个省份且真正关系全局的区域规划，中央政府要切实执行，搞好规划实施的配套工作；而对于那些仅有局部意义的规划，则由各省（直辖市、自治区）负责落实。

要积极促进人口与产业在空间分布上的适度均衡。改革开放以来，中国的经济活动持续向东部地区集中，而四大板块人口分布却保持相对稳定。由此形成工业生产与能源、原材料产业及就业岗位与人口分布的不协调。必须合理调整国家的产业空间布局，适度控制东部地区开发强度，加快促进产业结构优化升级，防止特大城市面积过度扩张，在转变经济发展方式、调整经济结构和自主创新中走在全国前列；提高中西部地区产业配套能力，积极承接国内外产业转移，在中西部和东北地区创造更多的就业机会；加快户籍及社会保障制度改革，促使各地区产业布局与要素禀赋基本协调、人口与产业在空间上的适度均衡。

要构建良好的区域利益协调机制与实现途径。在某种程度上讲，区域利益的协调机制与实现途径在相当大的程度上决定了一项区域政策实施的效果。要构建协调目标明确、协调内容充实、协调主体广泛、协调手段与途径有效、协调程序完整的区域利益协调机制与实现途径，促进区域协调发展。

要重视培育区域的自我发展能力。单纯依靠国家的扶持政策不足以支撑区域的长期健康发展，必须提高区域自我发展能力。应切实提升各区域在硬环境、软环境、产业配套能力以及自身财力等方面的实力。

要积极推进重点区域发展，培育新的区域经济增长极。2010年中国城市化水平达到47.5%，2012年，中国城市化水平已经超过50%，已处于以都市区化带动城市化、进而带动经济发展的新阶段。东部地区已经形成了几个较为成熟的城市群，长三角、珠三角和京津冀三大都市区已经进入了多个大都市区的空间联合阶段。而在中西部地区和东北也有可能形成一批支撑中国经济持续高速增长的新的主导地区。要充分发挥重点经济区的带动作用，培育区域经济增长极，促进区域经济的快速协调发展。要高度重视资源环境问题。目前，全国生态环境由基本良好转化到总体恶化，资源环境承受的压力日益增强。受经济危机的影响，东部地区向中西部产业转移的步伐进一步加快，中西部地区经济发展缓慢、技术相对落后、生态环境脆弱在承接产业转移的过程中，要防止高耗能高污染企业转移，以免加剧生态环境恶化。

实施更加具有针对性的差别化政策要对不同的区域区别对待，按照规范化的援助机制，实行差别化的国家援助政策。要完善相关的财政政策、投资政策、土地政策、产业政策、人口管理政策、区域补偿政策以及绩效评价和政绩考核体系。对处于不同发展阶段和承担不同主体功能的区域“分类指导，区别对待”。从规范国土空间开发秩序角度来看，不同的区域承担着不同的主体功能，同时，目前中国不同区域所处的发展阶段也不完全相同。今后应着力提高东部和东北的城镇化质量，重点是以现代化为主要内容的城市化，强化城市功能，推进城乡整体的现代化。高度重视东部发达地区大都市区“膨胀病”问题，及早预防和治理；中西部地区在大力提高城镇化进程的同时，提高中心城市的经济能量和对整个区域的辐射和带动作用。促进大中小城市和小城镇协调发展。

要合理调节四大板块内部的发展差距问题。目前中国区域支持政策“泛化”，区域政策对四大板块内各省份具有普适性，区域内各地区的状况千差万别。国家实行的支持政策应该较好地体现这种差别性，重视对东、中、西、东北四大板块内部低收入省份的扶持力度，以增强区域内省之间、地区之间发展的协调性。