第3章 中国区域发展总框架大格局——变动中的中国区域发展战略布局(3)

（二）科学把握区域发展总体战略的框架结构

区域发展总体战略可概况为1334的框架。即贯彻1个总体要求，完善3个基础环境，推行3类区域政策，健全4类协调机制。

1.一个总体要求

区域总体发展战略在当前阶段的总体要求和主体内核就是要促进区域协调发展。区域协调发展就是要保障资源在空间上的最优配置，充分发挥各个地区的自身优势和发展积极性，发掘各个地区的发展潜力，促进各地区之间形成优势互补、分工协作、相互促进、良性互动的协调关系。区域协调发展是国民经济平稳、健康、高效运行的前提，是科学发展的重要内容与任务，是实现可持续发展的前提。促进区域协调发展，是改革开放和社会主义现代化建设的战略任务，也是全面建成小康社会、构建社会主义和谐社会的必然要求。

根据科学发展观的要求，全面把握区域协调发展的内涵，必须坚持以人为本，必须体现全面协调可持续发展，必须有利于构建社会主义和谐社会。区域协调发展的内涵主要包括以下三方面。

第一，各地区比较优势能得到合理有效的发挥，和而不同，各展所长，促进效率的提升。不同地区的条件不同，比较优势也不同，只有各地区的比较优势充分发挥了，才能实现全国整体利益的最大化。消除区域间的利益冲突，实现区域间的优势互补，互利互惠，是促进区域协调发展的重要内容，也是衡量区域协调发展程度的重要标志。因此，在实际工作中，应努力促进各地区特色经济的发展，通过“和而不同”的分工协作，良性互动，提高国家经济总体的竞争力，实现国民经济总体效益最大化。

第二，各地区人民都能享有均等化的基本公共服务，地区间人均生产总值差距控制在适度范围内，促进公平地实现。地区人均生产总值是衡量地区之间发展差距的重要指标，在一定程度上反映着地区间发展的协调性。不能把促进区域协调发展，简单地理解为缩小地区间生产总值的差距，这实际上是不可行的。随着人口的流动和欠发达地区的经济发展，各地区人均生产总值的差距是可以缩小的。现阶段我国在这方面的主要任务是，遏制地区间人均生产总值扩大的趋势，使之保持在一定的限度内。基本公共服务主要是指义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障、社会救助、促进就业、减少贫困、防灾减灾、公共安全、公共文化等。提供这些服务是政府义不容辞的责任。这种服务不应因地区的不同、人群的不同而有明显的差异。

第三，各地区人与自然的关系处于和谐状态，促进环境友好。各地区的经济发展、人口数量、产业布局要与本地区的资源承载力相适应，保证经济发展与人口、资源、环境相协调。宜发展则发展，不宜发展则不发展。我国生态环境整体上比较脆弱，许多地区的经济和人口承载能力较低，既要促进欠发达地区的经济发展，努力缩小地区差距，同时也要做到开发有度、开发有序、开发可持续，切实保护好生态环境。

2.三个基础环境

（1）建设全国统一市场。要充分发挥市场配置资源的基础性作用，消除阻碍生产要素自由流动的各种制度和人为因素，通过促进生产要素在区域间的自由流动，促进资源和要素在国土空间上的优化配置，提高各类资源的投入产出效率，进而促进各区域利益的最大化。

（2）促进区域基本公共服务均等化。由以往强调控制区域间经济总量的差距，转向强调缩小不同地区间的公共服务和居民收入水平的差距，这是完善区域政策框架的一个重要指导原则，体现了“以人为本”的发展理念。内陆欠发达地区不追求经济发展水平跟沿海发达地区一样，但公共服务水平应该跟东部地区大致一样。实现区域间公共服务均等化，要求规范各级政府职能，政府从市场已经具备功能的经济调节领域退出来，转向主要提供公共产品和公共服务；财政资金从生产性和盈利性领域退出来，投向教育、医疗、社会保障、环保等公共事业；随着财力的增长还需要加大转移支付力度。

（3）实施全国普适性的环保规制。要按照科学发展观的要求，在全国实施严格统一的环保标准，实施标准统一、污染排放总量控制的环保制度。把环境治理政策的重点应放在控制“源头污染”上。同时针对不同功能区环境问题本身的特性以及环境问题产生的背景等多种因素，按照不同功能区的资源环境承载能力、环境容量、生态功能等，将污染排放总量细分到不同的区域。在此基础上，探索引入排污权交易制度。由此，需要建立环境与发展的综合决策制度，把环境保护的要求落实到其他政策的制定和执行之中，使各地区在制定区域经济和社会发展规划、土地利用规划，以及在调整产业结构和生产力布局时，能够充分考虑它们的生态环境影响，实现环境保护与经济社会发展的有机统一。

3.三类区域政策

从政策操作层面看，中国区域政策的地域框架应该区分三个不同层次：第一个层次是划分若干个大区，以此作为国家统筹安排和部署全国经济布局的地域单元；第二个层次是划分不同的功能区，以此作为国家差异化分类管理的地域单元；第三个层次是划分不同的问题区，以此作为国家区域调控与援助的地域单元。这三类区域政策需要统筹并进，互相配合，各有侧重。

（1）依托“四大板块”的区域发展总体政策。从区域空间侧面对经济社会发展进行合理布局，是经济发展战略和国民经济与社会发展规划的重要内容，亦是区域发展总体战略的“纲”。“四大板块”的空间架构是区域发展总体战略的基本空间骨架。

四大板块的发展定位、发展重点、政策导向都各不相同，即西部地区要增强自我发展能力，侧重重大基础设施建设和生态环境建设，改善西部地区投资环境，培育发展有优势资源（能源、矿产资源、旅游资源和人文资源）支撑的特色产业，加大人力资本投资力度；东北地区要在改革开放中实现振兴，侧重结构调整和国有企业改组改造，扩大对外开放，特别是加强与毗邻国家的经济技术合作，建设具有比较优势的装备制造、原材料、农产品深加工基地，推进资源型城市经济转型；中部地区要在发挥承东启西和产业发展优势中崛起，侧重依托现有基础，提升产业竞争力，构建综合交通运输体系，发展物流和商贸业，完善市场体系；东部地区要增强国际竞争力和可持续发展能力，侧重提高自主创新能力，加快形成一批自主知识产权、核心技术和知名品牌，促进加工贸易升级，提高外向型经济水平，增强国际竞争力。

（2）基于功能区的差异化分类管理政策。①功能区的类型。功能区总体上可以划分为两个体系，即主体功能区体系和特殊功能区体系。主体功能区进一步细分为优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区。特殊功能区进一步细分为多种类型，包括生态保护区、蓄滞洪区、粮食主产区、能源区、污染防治区、基础设施共建区、旅游休闲区等等。②主体功能区的分类管理政策。 “十一五”规划纲要提出了推进形成“主体功能区”的要求，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。区域资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力不同，主体功能定位也应有所差异：优化开发区域要着力提高产业的技术水平，化解资源环境瓶颈制约，提升参与全球竞争的层次；重点开发区域要充实基础设施，吸纳资金、技术、产业和人口集聚，加快工业化和城市化步伐，提升区域辐射功能；限制开发区域要实行保护优先、适度开发的方针，加强生态环境整治，适度发展特色经济，引导超载人口有序向外转移；禁止开发区域要依据法律法规和相关规划规定实行强制性保护，严禁不符合功能定位的开发建设活动。要实现主体功能区定位，关键要调整完善相关政策，要从财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口管理政策、环境保护政策、绩效评价和政绩考核等方面来体现因地制宜、分类管理的原则，促进主体功能区的形成。③基于各类特殊功能区的分类管理政策。作为完整的区域发展政策来看，需要对生态保护区、蓄滞洪区、粮食主产区、能源区、污染防治区、基础设施共建区、旅游休闲区等特殊功能区也制定相应的政策，指导这些区域良性发展。

（3）治理和扶持问题区域的区域政策。从国际经验看，中央区域政策大多是针对问题区域而有针对性设计的，其目的也是缩小地区差距，促进区域协调发展。当前，我国的问题区域大体可以分为五类，即欠发达地区（含贫困地区、革命老区、民族地区）、萧条地区（资源枯竭型城市、处于衰退中的老工业基地等）、各种矛盾交融的边境地区、生态脆弱或环境污染区、膨胀地区。随着人口、要素和产业的不断集聚，一些大都市区的膨胀问题也将日益突出。在问题区域划分方面，我国目前只确定了贫困地区界限，基本还没有对其他问题地区的划分框架。

4.四种协调机制

区域协调发展，除依靠科学布局、制度建设、政策支持，还有赖于区际良性协调互动机制的健全，最主要的是市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制四种机制。

（1）市场机制。市场机制是实现区域协调发展的根本途径。区域发展不平衡是自然、历史、经济和政治的各种因素综合作用的结果，与市场经济体制不完善、市场配置资源的作用没有充分发挥有很大关系。在社会主义市场经济条件下，推进区域协调发展，首先必须打破地区封锁，加快建立全国统一市场，实现生产要素在区域间自由流动和产业转移，而不是再靠行政命令调拨资源，靠计划安排项目来实现。

（2）合作机制。合作机制是实现区域协调发展的重要途径。合作机制就是在区域之间，由政府搭台、企业唱戏的机制。总的来说，中西部地区具有资源优势，东部地区具有资金、技术、人才优势，这些优势要在合作中得到最佳配置，避免资源大跨度大规模调动，降低全社会运输成本和交易成本。要探索建立制度化的区域合作机制，开展多层次、多形式、多领域的区域合作，要加强统筹协调，避免重复建设和资源浪费。还要充分发挥政府和中介机构的作用，建立区域合作的服务体系，鼓励区域合作方式创新。鼓励和支持各地区开展多种形式的区域经济协作和技术、人才合作，形成以东带西、东中西共同发展的格局。

（3）互助机制。互助机制是实现区域协调发展的重要补充。互助就是先富帮后富，这是中华民族的优良传统，是社会主义优越性的重要体现，也是新中国多年的实践。要鼓励发达地区采取对口支援、社会捐助等多种方式帮扶欠发达地区。在互助方式上，要在继续搞好资金和项目援助基础上，加大技术和人才援助力度，将外生援助转化为内生机制。

（4）扶持机制。扶持机制是实现区域协调发展的重要手段。仅靠市场机制、合作机制、互助机制，区域发展不平衡的问题在短时间内仍很难解决。在这三个机制充分发挥作用基础上，加大政府特别是中央政府的调节力度，才能更好地促进社会公平，保障全体人民共享改革发展成果；才能从全局和战略的高度保护好重要生态功能区，使中华民族的生存空间得到保护和改善；才能更好地提供公共服务，创造良好的生活环境和公平的起点。要按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度。

（三）政府积极推进区域政策公平

要坚持实施区域发展总体战略，就要前瞻性、全局性地谋划好未来全国人口和经济的基本格局，引导形成人口、经济、资源环境相互协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展格局。

要加快推进我国基本公共服务均等化工作，进一步加大中央财政在基本公共服务方面的转移支付力度，着力提高中西部欠发达地区和农村地区的基本公共服务水平，努力实现基本公共服务的“底线完全平等”。

（四）探讨标准经济区划分的可能性

在已有的四大板块和主体功能区划分的基础上，划分出更具实际工作指导意义的标准区域。这个层次的经济区划是最实用、最关键、最基础的经济区划，是奠定整个空间经济布局的基础。划分方法可以县为基本单位，根据自然条件的同质性、要素禀赋的相似性、产业发展的关联性、人均公共支出、人均基本公共服务水平等指标，将若干临近的县域划分为一个标准经济区。在更好落实中央财政转移支付和人均基本公共服务均等化方面，标准经济区可以作为一个基本的空间依据和操作工具。