第6章 区域发展的中国特色(1)

一、不同历史背景下的区域发展挑战

区域的发展状况是历史长期演进的产物，现实的区域发展战略必然建立在历史发展的基础上。区域发展历史留下的不仅是不同程度的社会发展状况以及文化传统等等，同样也留下了区域发展的经验教训。

（一）新中国面临的巨大区域发展差异

发展中国家，尤其是大国，区域发展差异的问题是普遍存在的，中国面临的这一问题尤为突出。半封建半殖民地的旧中国不仅无法解决中国区域发展的差异问题，而且使差异日益扩大。新中国一建立，就面临历史留下的这种区域发展的巨大差异。

首先，从自然资源来看，中国区域间的分布很不均衡。中国土地面积在苏联解体前居世界第三，但类型复杂。从北到南，经历从寒温带到热带七个不同的气候带；从东到西，则覆盖湿润、半湿润、半干旱、干旱四个不同的地区；从高到低，有世界屋脊的高原、高低不平的丘陵、平原草原、湿地等。区域之间的差异很大。如果大概按照东部、中部、西部三大部分来分析，农业生产的自然条件东部最优，其耕地面积接近全国的1／3，地势平坦、土地肥沃、灌溉便宜、基础设施较好，其耕地多为高产稳产的农田。西部则是另外一番景象，其土地面积占全国的56.78%，但耕地面积只占23%。西南多崇山峻岭，两北多高原沙漠，黄土高原地区水土流失严重，植被稀少。农业畜牧业有发展的潜力，但开发成本较高。生产方式比较落后，靠天吃饭的现象较为严重。中部地区的自然条件大致处于东部和西部之间。一些重要的自然资源分布相当不均。以水资源为例，十分明显呈现出南多北少、东多西少的格局。流域面积占全国1／3的东南部地区，径流量占全国4／5以上；淮河流域及以北的地区占全国面积的2／3，径流量不足全国的1／5；单位面积的径流量东南部地区是西北部地区的8倍，人均水资源占有量，东南部地区是西北部地区的10倍。这种自然禀赋的差异，成为形成区域发展整异的现实基础。

其次，从近现代的工业发展来看，新中国面临着巨大差异。从农业社会向工业社会转型的过程中，由于旧中国的畸形发展，新中国不仅整体上经济社会发展落后，而且近现代工业的分布还十分的不均衡。占国土面积不到12%的东部沿海地区集中了全国工业的70%，并且是高度地集中在上海、天津、广州等少数城市和地区，广大内地，除武汉、重庆等少数城市外，其他地区，尤其是少数民族地区，工业基础极为薄弱。占国土面积45%的西北以及内蒙古地区，工业产值仅占全国的3%，西北西南地区300多个厂矿，绝大部分是以手工劳动为主的轻工业及修配企业。直到1956年，毛泽东同志还在《论十大关系》中谈到：“我国全部轻工业和重工业，都有约70%在沿海，只有30%在内地。这是历史上形成的一种不合理的状况。”有学者将中国的区域发展程度从低到高分为四个类型。从建国初期来看，最高的一类地区在1952年第二产业的人均国内生产总值为130.4元，第二类地区为24.3元，第三类地区是18.2元，第四类则只有12.8元。如果以四类地区为1的话，相对比例为1 ∶1.4 ∶1.9 ∶10.2，可见差距是相当的大。一类地区即北京、上海、天津，四类地区为新疆、西藏、内蒙古、贵州、甘肃、陕西、宁夏、云南等，近现代工业基本集中在前者，后者则差不多是空白。

最后，从社会发展的重要基础——教育来看，新中国也面临极大的不均衡。我国的高等学校布局在建国前就极不合理，当时全国40%以上的高校集中在北京、上海、天津、南京等几个经济较发达的东部城市，而西部边远少数民族地区则极为稀少。一直到1948年，政府还没有在西藏、新疆、青海、内蒙古、黑龙江、宁夏等省区兴办大学。这些地区的教育相当落后。以青海为例，建国前青海民族地区的教育发展相当缓慢。除了寺院教育和经堂教育外，现代学校教育相当落后，据1949年统计，全省只有民族小学109所，教师140名，学生4900名，学生人数仅占少数民族人口的0.64%，而且这些为数不多的学生大多是男童，女童上学的很少，妇女文盲率高达99%。如此巨大的教育发展差异，成为构成区域发展鸿沟的重要原因。教育的不均衡，导致了知识分布的极不均衡。有关研究表明，我国东部地区综合知识发展指数明显高于西北地区，北京、上海相当于全国平均水平的6.1倍和5.3倍，成为全国的知识发展中心。根据知识发展指数划分高、上中等、下中等和低水平、极低水平几个等级，西北地区除陕西为下中等知识发展水平外，其余地区全部是低水平和极低水平。

（二）建国后区域发展的协调和布局

建国后区域发展的协调和布局在不同的历史时期具有不同的特色。第一个阶段是新中国成立到20世纪60年代初期。这一阶段的特点是确立起计划经济体制，在中央政府集中权力，实施统一的计划和行政指令的基础上，对历史上留下的区域发展的巨大差异进行协调。第二阶段是从20世纪60年代中期起，严酷的国际政治斗争局面极大地影响到我国的发展战略，中央作出“三线建设”的重大举措，重构了发展战略，对区域发展产生深刻影响。第三阶段是改革开放到20世纪90年代中期，总的特点是在培养市场经济体系的大背景下，充分利用市场手段优化资源配置，实施梯度发展战略，促进一部分地区的优先发展，从而拉动全国经济的高速增长。第四阶段从20世纪90年代中期开始到现在，实现了经济高速增长的同时，将重心开始转移到解决加速增长中出现的差距拉大的现象，扶持落后地区的发展，以达到新的均衡的目标。四个阶段的发展有着内在的关联。

新中国第一个阶段的区域发展政策的基本追求，就是要改变旧中国留下的生产力分布极不合理状况。第一个五年计划中，国家提出了有计划地、均衡地在全国布置工业的指导方针。尽管沿海有较好的基础，为促进内地的发展，还是让内地投资大于沿海。“一五”期间动工兴建的限额以上的工业建设项目694个，有472个分布在内地，222个分布在沿海地区，前者占总额的68%，是内地所占比例32%的一倍还多。这对于改变内地的落后状况起到明显作用。然而，投资的效益也是新中国不得不考虑的难题，在基础好的沿海投资显然有利于提高投资效益，资本稀缺的新中国需要兼顾这一问题。因此，毛泽东在1956年《论十大关系》中专门谈到沿海工业和内地工业的关系，认为“在这两者的关系问题上，我们也没有犯大的错误，只是最近几年，对沿海工业有些估计不足，对它的发展不那么十分注重了。这要改变一下”。由此，“二五”计划又提出在内地进行大规模经济建设的同时，还必须积极地、充分地利用并适当地发展沿海各地原有的工业。整个“二五”期间，沿海与内地基本建设投资之比为0.69 ∶1。

从20世纪60年代初期起，国内国际形势发生了一系列重大变化，先是中苏关系的公开破裂和恶化，中苏边境出现了紧张局势。继而在1962年10月，印度军队在中印边界滋事，向我国边防部队发动全面进攻，我边防部队被迫自卫还击。同年，盘踞在台湾的蒋介石集团，也企图利用大陆暂时困难叫嚣“反攻大陆”。美国在继续经营对中国的包围战略时，不断扩大在越南的战争，对中国形成了越来越严重的威胁。面对这一系列严峻挑战，中国领导人在制定战略时，不能不把国家安全放在一个非常重要的地位加以考虑，1965年4月12日，中共中央发出了关于加强备战工作的指示，号召全党、全军和全国人民，在思想上和工作上要准备应付最严重的局面，要发扬爱国主义和国际主义精神。尽一切可能支援越南人民抗美救国斗争。据此，国家计委重新草拟了《关于第三个五年计划安排情况的汇报提纲》，明确提出：“三五”计划必须立足于战争。从准备大打、早打出发，积极备战，把国防建设放在第一位，认为这是关系国家安危的大问题，也是解决长远和当前备战任务的一个根本问题，否则会犯方针性的错误。明确加快“三线”建设是“三五”计划的核心。“三线”概念出自毛泽东同志的战略构想。面对战争的危险，他把全国划分为前线、中间地带和三类地区，简称为一线、二线和三线。在准备打仗的特定形势下，三线成为较理想的战略后方。轰轰烈烈的三线建设一直持续到20世纪70年代末期。1966—1978年，国家用于三线建设的总投资占同期全国经济建设总投资的42%以上。1964—1971年，全国共有380个项目，14.5万人、3.8万台设备从沿海地区搬迁到三线地区，三线地区经济实力明显增强。1975年，三线地区11个省区的全民所有制工业固定资产在全国所占的比重由1965年的32.9%上升到35.3%。短短的10多年中，三线地区崛起了像攀枝花、十堰、德阳、六盘水、都匀等30多座新兴工业城市。这一着眼于政治大局和国际形势的应对，具有历史的合理性，但仍然付出了较大的代价，主要是由于并没有从优化资源配置的角度来规划发展。1978年，三线建设企业每百元固定资产原值实现的产值是全国平均水平的68.6%，沿海水平的49.8%；在积累率上，是全国平均水平的58.3%，沿海地区的39.8%，并且还有1／3的三线建设投资未能形成生产力。

改革开放以后，我国区域发展战略又发生了巨大的变化。邓小平同志说，“改革是中国的第二次革命”。改革开放使中国从体制到发展战略都发生了极大的变化。在区域发展战略上最突出的就是强调了非均衡的发展战略，或者说梯度的发展战略。对此，邓小平同志作了清晰的阐述：“要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入多一些，生活先好起来。一部分人生活先好起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国各族人民都能比较快地富裕起来。”（1978年12月，中共中央工作会议，邓小平《解放思想，实事求是，团结一致向前看》报告）从强调均衡到强调非均衡和梯度的发展，一方面，是发展战略上的考虑，另一方面，还有深层的、宏观的政治因素。在相当长的一段时间里，对改革性质、改革效果的质疑较多，作为前无古人的事业，改革也确实存在很大的风险，所以，一部分地区先富起来，实际上具有先走一步试点的意义，邓小平同志将这称为“杀开一条血路”。

从改革开放到20世纪90年代前期，国家首先在沿海一些地区实行特殊政策和灵活措施，开辟经济特区，优先支持沿海条件较好的地区经济起飞。除了在政策上倾斜外，资源的配置也发生了明显的变化。在“六五”期间，全国基本建设的投资，沿海地区所占的比重由“五五”时期的42.2%上升到47.7%，内地则由50%下降到46.5%（不含难以区分的）。到“七五”时期，沿海所占比例进一步上升。基本建设沿海与内地之比达到1.27 ∶1，完全扭转了过去内地大于沿海的格局。发展战略的调整，取得了巨大的成效。沿海地区大大提高了发展的速度。广东省1953—1978年，经济增长率为5.1%，低于全国平均水平。到20世纪90年代中期，GDP位居全国第一，16年年均增长14.2%。东南沿海地区1978—1994年，国内生产总值年均增长11.7%，比全国同期年均增长高出2.4个百分点。到1994年，东南沿海地区国内生产总值占全国国内生产总值的41.8%、而地区面积仅为全国的7.3%，人口仅占26.6%，为全国的经济发展作出了重大贡献。