第7章 区域发展的中国特色(2)
在梯度发展战略或非均衡发展战略实行了十多年后，中国的区域发展战略又出现一个重大的调整。对此，改革开放的总设计师邓小平同志实际上已经有过预计。1992年邓小平同志在“南巡谈话”中说：“共同富裕的构想是这样提出的：部分地区有条件的先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕。”“可以设想，在本世纪末达到小康水平的时候，就要突出地提出和解决这个问题。到那个时候，发达地区有继续发展、并通过多交利税和技术转让等方式大力支持不发达地区”。从20世纪90年代开始的五年计划可以看出这一战略的转移。“八五”计划首先提出“促进地区经济的合理分工和协调发展”，认为这是“我国经济建设和社会发展中一个极为重要的问题”。其后，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中指出：“从‘九五’开始，要更加重视支持内地的发展，实施有利于缓解差距扩大趋势的政策，并逐步加大工作力度，积极朝着缩小差距的方向努力。”在接下来的“十五”计划纲要中，又进一步提出“实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，合理调整地区经济布局。促进地区经济协调发展”的指导方针。2005年在制定“十一五”规划中，对地区协调方针的阐发更为系统、全面。强调国家继续在经济政策、资金投入和产业发展等方面，加大对中西部地区的支持。并指出东部地区发展是支持区域协调发展的重要基础，要在率先发展中带动和帮助中西部地区发展。
（三）梯度发展与均衡发展战略
纵观建国后区域发展战略的实施和变化，总体上说，既具有均衡发展战略的特色，也同样明显地实施了梯度发展战略。尽管对于中国的区域发展战略在分析和认识上可能有不同的差异，如强调均衡发展战略重要性的，往往要对非均衡发展、梯度发展的战略进行一系列的反思；而强调梯度和非均衡发展战略的，也免不了对均衡发展负面效应的剖析，双方显然都承认了这两种战略在实践中的运用。可见，这是一个值得辩证思考和综合把握的大命题。
实际上，中国既存在着区域均衡发展的现实需求，也存在着梯度或非均衡发展的内在逻辑。
从区域均衡发展的现实需求来看，具有多方面的因素支撑。中国作为一个大国，资源分布得极不均衡，历史发展，特别是现代化进程中留下的巨大差异，导致了地区之间的差距，乃至是发展鸿沟。像中国这样，直至20世纪50年代，广袤的国土上，还分布着从刀耕火种水平的原始社会、仅靠狩猎生存的游牧社会、第一次阶级分化的奴隶社会、农奴社会、封建剥削社会，到近现代工业社会乃至像上海这样成为亚洲和远东地区的经济发展中心城市等如此多层次的生产力发展水平，可以说是绝无仅有的。发展差异带来的社会矛盾和冲突显而易见。旧中国四分五裂，不仅阶级尖锐，民族矛盾也不断激化，毛泽东形容“人民五亿不团圆”，而发展差距导致的冲突和对立是其中重要原因。新中国社会主义的发展，必须解决这一历史留下来的艰难命题。
事实证明，缩小巨大的区域发展差异，并不是一个短时间能够完成的历史使命。建国后，在实施了均衡发展的若干政策和措施后，区域发展的差距明显缩小。1952年，中国四类不同发展程度地区的工业国内生产总值之比为1 ∶1.4 ∶1.9 ∶10.2，而到1978年，这一差距已经缩小到1 ∶0.95 ∶1.36 ∶7.90。然而，在改革开放带来的经济腾飞中，区域间的差距又进一步扩大。到世纪之交，这种发展的差距已经非常明显了，有学者将之称为“一个中国，四个世界”的困境。第一世界是北京和上海，已经达到世界高收入国家水平。上海1999年人均GDP超过15000美元，而第四世界大部分为中西部地区，人均GDP约在1000—2000美元，属于世界低收入水平。显然，缩小区域发展差距，是我国相当长时期不能放弃的历史使命。
另一方面，从区域发展的非均衡逻辑来看，梯度的、非均衡的发展，又是中国解决发展难题，追求现代化腾飞的有效路径。改革开放，打破中国发展的僵局无论从具体的社会生产的组织层面（如家庭联产承包责任制），还是从生产力的宏观布局（区域发展格局的调整、中央—地方关系的变革）来看，都是以调动发展主体——无论个人、单位还是地区的积极性，打破“大锅饭”为显著特征的。承认发展速度不同的客观必然性。毫无疑问，这一中国特色的非均衡发展战略，也取得了巨大的成效，中国的这一成功，并非历史的偶然，它深刻反映了现代经济社会发展的某些客观规律。现代经济社会发展理论对非均衡发展问题作了大量研究。如著名经济学家A·赫希曼的非平衡发展理论，法国经济学家F·佩鲁的增长极理论等等。我国学者对中国区域的不平衡发展也作了不少深入的研究。厉以宁认为：不平衡发展是适应区域经济发展和市场经济规律的，并可实现高速度的经济增长，如果忽略了中国区域经济发展的不平衡性，就把握不了中国的经济现实与发展趋势。
二、大国区域发展的挑战
越是大国，区域发展的问题越是突出，作为一个发展中大国，中国面临的区域发展问题尤其突出。
（一）大国区域发展的国际审视
大国的区域发展面临着共同的挑战，但发达国家的大国与发展中国家的大国在区域发展的对策上又具有不同的特点。
从发达的大国来看，美国可以作为一个典型的代表，其区域发展的应对与其发达的经济、联邦制的国家结构以及自由主义的取向密切相关。
第一个方面的特点涉及区域协调权威主体的构建。区域发展协调的权威来源是区域发展的首要问题，在区域发展协调的权力主体构建上，美国这样的联邦制国家首先要依法构建区域协调的组织机构，以防止联邦政府对联邦构成成员体（州）固有权力的侵害。美国联邦政府主要依法构建了三个层面的区域协调的权力主体。一个层面是跨州区域委员会，由联邦政府和州政府联合组建，负责跨州的区域开发和管理。另一个层面是地区开发署和经济开发署，是联邦政府所属的区域开发机构，负责对落后地区的援助和开发。再一个层面是县级地区委员会和跨县区域委员会，归属于前面两个层面之一的机构领导，主要负责涉及跨县的区域开发问题。
第二个方面的特点是注重通过大规模公共工程的建设来拉动区域的发展。美国崇尚自由市场和分权，在区域发展中一直排斥全国性的发展计划。一段时间，美国政府在促进区域发展中，注意运用对私人企业鼓励的政策。1965年，美国国会通过了《公共工程与经济发展法》，把支持的重心从私人企业转移到公共工程的投资上，其理由是这更有利于社会公平。
第三方面的特点与工业化的高度发展相联系，即区域发展的一个重要使命是解决老工业区逐步衰落的问题。与落后国家的工业化起飞阶段工业区的兴旺不同，美国这样的发达国家恰恰是一些老工业区失去了往日的辉煌，沦落为萧条和落后地区。美国的阿巴拉契亚地区就是典型代表。该地区处于密西西比河以东，曾经是煤炭、钢铁和化工的重镇。由于采煤业的衰落，导致了经济的萧条，当地居民生活水平急剧下降。为此，肯尼迪政府成立了阿巴拉契亚区域委员会，制定和实施了一系列的举措，重振了这一地区的经济。
第四个方面的特点体现在区域发展的目标追求上。由于发达国家的经济发展已经达到比较高的水平，一体化程度也大大高于发展中国家。所以，在区域发展的协调上，一般不再强调大规模的结构调整，产业的重新布局等，而是把重心放在政府的公共服务和社会保障上。因而，人均收入、失业率、公共服务水平等，就成为评价地区差异的核心指标，同时，努力实现这些方面的均等化也就成为协调区域发展的基本追求。
发达的大国发展自有其特点，对发展中的大国来说，依然有其值得借鉴之处。特别是一些与现代化的历史进程相联系的特点。比如，如何应对老工业区的衰落问题、经济发展一体化程度达到较高水平时的区域协调问题等等，都会在发展中国家区域发展的进程中逐步地体现出来。区域发展的协调对发展中的大国极具挑战意义，对其整个的经济和社会发展影响重大。这种挑战和影响又体现出鲜明的矛盾性：严峻挑战的一个方面是，面对普遍的、十分凸显的区域发展差异，发展中的大国必须高度关注区域发展的协调，否则会严重的社会矛盾，影响到发展的全局。这一使命必然主要依靠中央政府来承担，必然需要一个强有力的能够充分调动社会发展资源的中央政府，从而通过有效的政策和措施促进落后地区的发展，弥补巨大的发展落差。以巴西为例，巴西东北部占人口总数的30.3%，可国民收入仅占全国的12.2%，东南部人口占42.7%，却占国民收入的64.5%。到1979年，东北部的人均国民生产总值只有793美元，而其他地区平均达到2002美元，差距甚大。为此，巴西政府推出了一系列的开发计划。如20世纪50年代末开始的“东北部开发计划”、70年代初的“全国一体化计划”、70年代中期的“东北综合小区发展计划”和“东北半干旱区发展计划”等，努力通过中央政府和积极干预来消除区域发展的巨大差异。
与这一挑战相对的另一严峻挑战则又需要充分利用和发挥发达地区的优势，使发达地区成为发展中大国的经济增长极。拉动整个经济的发展。这又需要放权于地方政府，减少中央政府干预，特别是使发达地区有较大的自主权，从而发挥其活力，为整个国民经济创造更多的资源和财富。
这样一种反向的追求和悖论，使得发展中国家对地区差异调控的效果受到很大影响。如巴西实施了一系列的开发计划，但效果并不明显，地区差异仍然很大。印度也是如此，旁遮普和哈里亚纳是印度面积最小的两个邦，仅占全国面积的1.6%，但人均收入居全国之首，商品粮生产达到全国产量的70%以上，哈里亚纳的农村已经全部实现电气化，旁遮普和西孟加拉的识字率分别是24%和29%；相对的比哈尔邦和北方邦农村的电灯普及率只有9%，识字率只有8%。
可见，从发展中的大国来讲，除了可以借鉴发达国家的地区发展战略外，中央政府权力的运用、中央—地方关系的处理是一个关键性问题。
（二）中央—地方关系的难题
中央—地方关系的状况极大地影响着区域发展的态势，作为一个发展中的大国，中国一直在探索合理的中央—地方关系，积累了丰富的经验教训。
建国初期，可以说是百业待兴，政权建设的任务极为繁重，中央政府给地方以较大的自主权，以便及时处理各种复杂的社会问题。地方政府的最高规格是大行政区，先后共设置华北、东北、西北、华东、中南、西南六大行政区。大区的建立充分发挥了地方政府的主动性，有效化解了中央政府面临的治理任务十分繁重的状况。
1954年6月，中央撤销了大行政区，权力向中央集中。这一举措一方面与反对高岗、饶漱石的斗争有关，更重要的是适应于计划经济的建立。中央人民政府在《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》中指出：“国家计划经济的建设，要求进一步加强中央集中统一的领导。”大行政区撤销后，形成中央的“条条专政”。国家计委管理的工业产品总产值约占全国的60%，中央政府支配的财力达75%。
中央政府权力的集中，自然影响到地方发展的积极性、主动性，尤其是沿海发达地区的发展受到一定影响。意识到这一问题后，中央开始调整，1957年，国务院通过了一系列行政放权的规定，大大减少了中央条条管理的范围，中央支配的财力甚至下降到20%，于是，钟摆又开始向另一端回归。1959年，《人民日报》发表《全国一盘棋》的社论，强调中央统一的重要性。
一直到20世纪60年代中期，权力再度集中于中央，1965年中央支配的财力达到60%。“文革”开始后，再一次扩大地方的管理权限，地方积极性再一次被激发起来，但造成重复建设、效益不高的状况。
“文革”结束初期，为控制地区和部门的分割，又加强了中央的权力，但一直到20世纪80年代，都没有真正走出“一放就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈。随着经济体制和政治体制改革进程的展开，中国的中央—地方关系发生了深刻变化。市场经济体制的孕育、政府职能转变的提出和实施以及财政体制的变革，使中央—地方关系发生了前所未有的变化。开始走出“放—乱—收—死”的困境。由于计划体制的破除和政府职能的转变，财政税收体制成为中央—地方关系的重要内容，也是中央政府调节区域发展的重要工具。