4．耗羡归公和养廉银

雍正二年（1724年）七月，雍正帝在下令推行“耗羡归公”的同时，还实行了“养廉银”制度。

（1）耗羡归公

耗羡，实际上就像是搭车收费，其中有政府许可的，也有非法收取的。它是在正常征收钱粮的基础上，由地方官员再征收一定数额的银两。数额多少，各个地方都不一样，轻重都有。

康熙末年，耗羡越来越重，加上地方巧立名目，擅自加派差役徭役，人民承担不起。雍正对此十分痛恨，说这是“竭小民衣食之资，供官司奴隶之用”。

雍正初年，地方官员又用征来的耗羡作清欠之用，来补充财政上的不足，雍正就更应想想办法来清除它的弊端了。

曾有地方官员在康熙年间建议用增加火耗来弥补钱粮亏空，没有得到康熙的允许。雍正经常以这个例子来告诫百官说，耗羡断不可以再增加了。

康熙年间就有人对耗羡过重的问题，提出把部分耗羡归公的设想，但由于担心有“加派赋税”的之名，没有得到康熙的同意，没有实行。

耗羡归公就是把各州县征收的原先本是由州县支配的开支用银全部交到省里，再由省里按一定比例发回地方。虽然这样做有很多麻烦，但是可以避免地方官擅自扣留耗羡。

把所有的耗羡都交上来以后，州县官们知道多征对自己也没有什么好处，也就不再滥征。老百姓的负担有所减轻。用现在的话讲，耗羡归公就像是费改税。把原先各个部门，各种名义的收费改为正式的统一的税收，由省里或中央来统一支配。这样一方面加强了中央的控制能力，另一方面减轻了老百姓的负担，于国于民，都是好事。

针对耗羡归公问题，康熙六十一年（1722年），川陕总督年羹尧、巡抚噶什图上奏说，陕西藩库钱粮入不敷出的现象十分严重，而本省之中加派火耗的有每两银子加到二三钱甚至四五钱的；可以提留其中的一部分归公处理，剩下的则可以弥补钱粮亏空的漏洞。对此，康熙认为决不可行，他的理由就是自己不能承受加派之名。实际上，康熙对州县官员加派火耗睁一只眼闭一只眼，而他对加派之名又不敢予以公开承认，正是他这种矛盾心理，对全国产生了两个不利结果：一是未能限制火耗，各级官吏将火耗层层瓜分，这使弥补国库亏空化为泡影；二是未能革除弊政，一直到他死之后，才可能解决耗羡归公问题和建立养廉制度。

雍正元年（1723年）五月，湖广总督杨宗仁向雍正建议，从各州县耗羡银内提留二成交给藩库，作为办公的费用，不许再加派额外的损税。雍正帝马上接受了这一建议。同年五月十二日，山西巡抚诺岷上任之后，进行了实地调查，明查暗访之后，决定统一把全省的火耗率限制在二成内，收取火耗银共50万两，除了给各级官吏的办公费用30万两外，用剩下的20万两弥补藩库亏空。实际上，除了当年许多官吏亏空的5万多两和老百姓还未交的一万多的之外，收了43万余两耗银。

诺岷在奏疏里说，由于山西的耗羡问题十分突出，流弊众多，因此建议把山西全省每年所收耗羡银，统统交由省里的布政司库管理，一部分用来弥补亏空，一部分用作养廉银。

全面实行火耗归公，这种方法比杨宗仁的建议更进一步。雍正十分高兴，批准诺岷在山西实行这一办法。接着，河南开始实行。

雍正想把诺岷在山西的办法推广开来，可当下又没有什么头绪；同时也想征求一下各位大臣的意见。于是他命令九卿会议讨论这一问题，再呈上讨论的结果。最后，讨论的结果是，大多数官员们不赞同，理由主要有三：其一，地方官员应该得到耗羡，上级干涉不得，也不该收走全部耗羡。其二，火耗并非正税，现在改为正税，会让人觉得这是在加派赋税。其三，征收火耗合法化之后，督抚公开允许州县官征收耗羡，这种办法好像是在鼓励下属贪婪，不是正道。这些理由听起来很有道理，可其实都是这些官员在为自己盘算。

山西布政使高成龄对此反对，他认为州县官员俸禄的缺少，可以通过他们征火耗来弥补。但是，他们的上司却不能这样，办公时又不能只靠那些微薄的俸禄。因此，这就不可避免地出现上级接受下属赠送的现象，索贿受贿也就产生了。而最后吃亏的还是老百姓，要是这样，还不如集中征收火耗，然后全部归公处理，发给各官员养廉银。他还说，这样上司也不能向下属勒索，州县官员再也不会以各种借口向百姓征收苛捐杂税了。而且，实行耗羡归公，地方上不能支配多征的部分，这样火耗不但不会增加，反倒要比原来总共征收的数目还要少。为了处理意见公正起见，雍正又让总理事务大臣及九卿翰詹科道各级官员讨论这个问题。雍正放心不下，再三要求他们在讨论时要平心静气，公正处理，然后再将讨论的结果上奏。而且，雍正还告诫他们，倘若有谁胆敢心怀不轨或者一意孤行，那么他就会在这件事上受到惩罚。

这样，雍正的姿态无疑是支持高成龄。但是，持反对意见的官僚还是很多，因为这件事牵扯的面太广，事关所有官僚的切身利益，又与看重美名的政治传统不相一致。

各级官僚心里都很清楚，改革一但实行，将会对官僚整体利益造成损失，他们轻易不肯妥协。即便是在改革贯彻得最为彻底的山西省，巡抚诺岷、布政使高成龄也颇感省内压力巨大。针对这种形势，雍正及时调走反对诺岷改革的山西御史刘灿，革去其弟的举人头衔，以保护支持改革者的利益，避免反对派在山西妨碍耗羡归公的实行。

雍正帝认为，诺岷见解独到，可以在全国推广山西的经验。他顶着王公大臣和内阁的反对之声，于雍正二年（1724年）七月初六作出定论：第一，总理事务大臣及九卿科道等人，内藏私心成见，目光短浅，所以才会怀疑和反对诺岷的做法。诺岷等人上报国家，下安黎庶，不避嫌隙，任劳任怨，量力行事；如果天下的督抚都跟诺岷等人一样，那耗羡归公和养廉银制度就能够实现。第二，行政立法要根据不同的时间和地点有所不同，不能墨守成规，强求一致，各省可因地制宜，灵活处理，全国各省可分不同时期进行。第三，没有长久而不会有弊病的方法，耗羡归公与养廉银也是如此，所以，这也只是暂时应急的措施罢了。当今之计，先承认耗羡合法，并限制耗羡提成；一旦弥补了亏空，国库得到充实，官吏变得廉洁，就逐渐减少耗羡提成，到最后全部取消。第四，每个省的州县有大小之分，钱粮就有多有少，事情就有繁琐和简单之分，官吏也各不相同，情形不同，所以不能定死耗羡的提成。但总的原则是要尽量减轻耗羡提成，符合当地的实际要求。第五，必须把耗羡全部提解藩库，不准在州县扣存。

耗羡改革的结果是，在很多地区，耗羡都比州县私征时有所下降。这对老百姓当然很有好处。从此，康熙后期地方官员狂征乱派的局面被扭转了。

雍正对于耗羡的改革，不仅澄清了吏治，更为重要的是改善了中央的财政状况。耗羡总的数目庞大，由地方支配，中央一文未得。而现在国库亏空，急需银两来弥补。耗羡归公以后，也就将中央财政完全扭转。实施耗羡归公之后，用在了三个地方：一是发给官员养廉银，二是弥补地方钱粮亏空，三是作为地方公共事业或办公费用。

（2）养廉银制度

顾名思义，养廉银就是各省从每年所收取的耗羡中，按一定的比例，拿出一定的银两，来补助官员生活、办公等。

当时的官员，或通过科举，或通过捐纳（就是向官府捐一大笔钱，然后给你个官做），或通过恩荫（就是因为你的爷爷或爸爸当了大官，朝廷会照顾你，等他们退休之后，让你也当个官，可以说是“接班”）来出仕。

当时当官，最重要的往往是赚钱，再高尚也不可能自己贴钱来当官。俸银又这么少，人还要维持生活，填饱肚子，也就只能自己想办法另开财路了。封建官僚制度和低俸制度结合在一起，使得官吏贪赃枉法、循私营私也就自然而然。本该是官员的分内之事，现在却成了官员们牟取私利的手段。耗羡的征收弹性很大，掌握在一帮官僚手中，使他们有机可乘，产生严重后果。集体腐败即由这种政权体制的原因所造成。

雍正认为，收支适当，不会影响所谓的廉洁。让官员们都空着肚子办公，谁也做不到。看来，问题的关键就是官员们的经济实力是否与他们的身份相适应。如果这二者不相适应，也就是说，他们的经济实力与身份严重失衡的话，那官员们贪污腐败、胡作非为也就不可避免了——肃清吏治也就只是口头上的罢了。

因此，雍正决定把收取的耗羡拿出来一部分用来提高官员的生活标准，按照其职位高低，定期向他们发放一定数目的养廉银，以求根本解决官员腐败问题。

据统计，雍正年间，大致说来，总督每年有养廉银为2万两上下，巡抚有1.5万两上下，布政使有1万两上下，州县一级官员有大约一二千两。与少得可怜的俸禄相比，养廉银确实肥得流油。

发放养廉银的范围，从总督巡抚到知县巡检的各级官吏，往下就不发放了。像基层胥吏这样的人是不会被发放养廉银的。

养廉银数目总的来说要根据官员职位高低而定，但各个省之间由于政务有繁有简、赋税有多有少，所以数目也不尽相同。

一般说来，养廉银的数额比官员的俸禄要高出十几倍、几十倍，甚至一百倍。如山西巡抚诺岷每年的养廉银高达3.17万两，是他原俸禄的204.5倍！河南巡抚田文镜的养廉银也有2.89万余两，是他原俸禄的186.5倍！

实施养廉银制度之后，地方大小官员的俸禄明显增长。这对于促进官员们的积极性和主动性，澄清吏治，稳固中央的财政收入，都有着重要的实际意义。雍正的此项改革极大地调整了自清以来所推行的官员低俸制，前所未有。

山西在实行耗羡归公时最早规定，耗羡银可以用作地方办公费用。随后，各省也纷纷实行，逐渐将办公费用固定下来。

各衙门的办公费用，根据各地政务繁简和事务多少的实际需要而固定下来。所以上下没有多少浮动，一般变化不大。由此，地方政府可以比较固定地使用自己的收入。这样，不但加强了计划因素，还使收支基本趋于平衡。可见，定办公费用不仅可防止贪污、制止腐化，更为重要的是，它具有重大历史意义，那就是从固定办公费用开始，萌芽出一种数字化的精确的政府管理理念。

与以往粗放型的政府管理相比，办公费用固定化不仅促进了政府财政管理，同时也促进了地方行政管理。

（3）清扫陋习

刚即位时，雍正就发布上谕，禁止钦差大臣接受地方官员馈赠，督抚也不准以钦差大臣驾到作为借口向州县摊派。从最易受污染的钦差开始改革这一风气。

在这一点上，河南巡抚表现极为突出，革除了一切节礼、寿礼以及常规性礼节。特别是田文镜在任时，对地方官向上级递交礼品一概禁止，自己也做榜样，对下级官员馈赠的任何礼品绝对不收。

并不是所有的官员都像田文镜那样亲做楷模，听从皇上的命令。雍正五年（1727年），巡察御史博济视察江南，根据以前的定规，向驿站伸手索要了礼物。不想有人向雍正告发，雍正马上把他革职，让当地对他进行审讯。

河南巡抚田文镜说：“要想禁止各州县增加羡耗和摊派，必须先对上司约束，想约束上司，必须要先清扫陋习。”这就指出了避免地方州县横征暴敛的最佳办法：一是必须从上抓起，因为上梁不正则下梁歪，要擒贼先擒王；另一个就是改变日常不良的社会风气，也就是清除陋习。

为在全国范围内严禁打点费用，雍正颁布命令：官员凡是接受礼物的，一律处以重罚；同时还对其上级督抚予以追究。

纵观雍正的改革措施，可以看出雍正的改革思路：先改革赋役，吏治败坏的根本就在于此。为改革赋役，又先清查亏空，以此为契机，清除根本问题。

对出现问题的官员毫不手软。通过对一批怙恶不悛、身居要职的贪官污吏进行坚决打击，雍正的改革取得显著成效。

在此基础上，出于长治久安的目的，采取新的手段对官吏进行管理。如养廉银制度、定办公费制度、士民一体当差纳粮制度等，这些都有利于改革成果的巩固。

改革吏治取得初步成功后，再改革经济制度，其基本目的是对一部分绅衿进行打击，以缩小贫富差距，防止贫富悬殊拉大，减轻百姓负担，增加中央政府的收入。随后，其他类的配套改革也开始推行。

雍正改革的最终目标是为了国富民强，只要国库富足了，什么都好办。许多封建社会的改革家都有这样的幻想，无论他是改革大臣还是改革皇帝，都是如此。

对雍正来说，他追求的目的是国库充实、澄清吏治、社会稳定，其他都是次要的。就这一点来说，既不同于一些皇帝的统治思想，也与其父康熙藏富于民的思想很是不同。

对中国历史的历次改革进行考察就会发现，只要是由政府发起，一项不可缺少的内容就是对吏治进行整顿，这是改革当中最为关键和艰难的一环，但整个改革的核心就在于此。

谁都知道，完成改革是不可能依靠旧的官僚体系的，它们本身就是改革的对象，这会使改革陷入困境。再者，改革措施的具体实施由人来操作，而官僚阶层最具有惰性，他们是不会完成自我改造的。