第3章 美国宪法的诞生(2)

我们不能用台湾“修宪会议”的印象来比拟、想象费城会议；我们甚至不能用1946年中华民国的制宪会议来比拟、想象费城会议。美国宪法之所以在费城会议诞生，正因为那不是一场“制宪会议”。会议能顺利召开，因为用的是看起来很无害、没什么大不了的名目：“检讨各州之间的商业与贸易关系”。

1787年正式开会前，大部分代表都认定会议是特别针对《邦联条款》的不足之处进行讨论，尤其集中在管理各州彼此争议解决的部分。康涅狄格州（Connecticut）发给与会代表的任命状上，明白授权代表去“讨论并拟定《邦联条款》可能的修正建议”。连“修正《邦联条款》”都不是，只是先拟定修正的建议而已。

即使如此，5月开议时，十三个州还没都到齐。土地最小、人口也最少的罗德岛州没有任何代表与会。他们认定开这种会，对小州没有任何好处，而且小州就算派了代表，也无法对抗大州发挥作用，还不如不参加，保留后面对会议结论不接受不认账的空间。

因祸得福：一场草率的会议

十二个州的代表，来到费城与会。开会的地点选在宾夕法尼亚州州议会大楼里。邦联的代表会议（Congress）还继续在纽约开会，因而这项特别会议只好借用宾州州议会的场地。要借人家场地，当然只能选别人休会的日子。宾州州议会这段时间不开会，可以将场地外借，那是因为这段时间，从5月到8月，天气炎热，一般州议员无法忍受闷在屋里开会。

这场费城会议，后来开得比预定的来得久，一直开到9月才结束，前后大概开了一百二十七天，前后大概有五十五位代表与会。“大概开了一百二十七天”、“大概有五十五位代表与会”，不是因为会议出席记录有残缺、不完整，刚好相反，正因为史料上记得再清楚、再明确不过，所以只能说“大概”。

前一年的决议，要在5月2日召开会议，但5月2日时，宾州州议会还没休会，没有场地可以开会，所以必须配合延期到5月14日正式开议。5月14日，在华盛顿将军亲临主持下，会议宣布开始。但开议当天，还有很多州的代表没有来。要到5月25日，才终于凑足了让会议有效的出席条件——过半数七州代表出席。

代表们不只姗姗来迟，而且出席状况极度不稳定。十二个州总共选出了七十四个代表，不是每个都来，报到的只有五十五个。五十五人中最后报到的一位，一直等到8月6日才出现，离原本预定开会时间晚了三个月，也比会议成立的5月25日晚了七十多天。有人迟到，有人早退，更多人来来去去，可能一去就去了十天半个月没参加会议。报到了五十五位代表，但“五十五”这个数字却没有多大的实质意义。每天在会场上出现参与讨论的，就只有三十人左右，而且还不是固定不变的三十人。

这样一场会议是依照怎样的程序进行的呢？我们读过孙中山翻译、整理的《民权初步》，就算没有读过《民权初步》，至少也从中小学开“班会”的经验中了解会议的基本程序规则。先讨论后提案再表决，提案表决时最后面提出的修正先表决，先提出的主案最后表决，议案经表决后就停止讨论不得要求再度表决，等等。

费城会议采取了和我们的常识很不一样的会议程序。最大的差别在：允许每个代表提议推翻前面表决过的决议，重新讨论、重新投票。假设这里有个议案主张应该设置一位联邦总统，经过在场代表充分讨论后，诉诸表决，十二个州有十个州赞成，两个州反对，决议通过设置联邦总统。但第二天，投反对票的代表，可以提出要求，重新讨论应不应该设置联邦总统，讨论完之后，再投一次票，后面一次的投票结果自然推翻了前面的决议。

这是多么荒唐又多么可怕的会议规则！用这种方式，决议根本就不是决议，只要有人不爽不接受，随时可以退回去重来，会议要如何开出结果来？的确，这场会议开了很久，关键理由就在没有真正的决议机制，部分条文反复被拿出来讨论、表决，还有部分条文大家知道表决了也没用，所以一直讨论一直讨论都没有付诸表决。

回到历史现场，费城会议简直如同儿戏。开会要干吗，谁来参加，要开多久，用什么方式得到会议结果……通通都不确定。然而两百多年后看，我们只能啼笑皆非地评断：美国运气好，因祸得福，反而从这种最不正式、最不像样的会议中得到了最美好的成果。甚至还可以更扩大评断：人类文明都因祸得福，从最不正式、最不像样的会议中，得到了一份彻底改变政治思想与政治体制的珍贵文献。

神奇的逆转：联邦派与州权派的相互妥协

费城会议中，“联邦派”与“州权派”一直相持不下。担任主席的华盛顿多次在日记中表现悲观沮丧，认为会议即将破裂，开不下去了。一直到8月底，会都开了快一百天，会上都很少有人相信能够形成会议结论，更没有一个人有把握预见会议结论将长什么样。

闭会之前十多天，局面突然急转直下，结论一条一条出现，还真是个奇迹。本来各自认定绝不妥协、无法妥协的两派都妥协了。从7月开始，先是费城的报纸，接下来十三个殖民地的报纸，陆续出现了关于这个会议的报道。实际上每位代表都信守保密原则，记者无从知道会场真实的僵局状况。于是记者写出来的猜测，几乎都比实况要来得乐观。

代表们不能提供消息给报纸，但他们一定会看报纸如何报导这场会议。到了8月，会场上已经可以明确察觉到外界猜测所带来的效应。与会代表面对会议进度与外界预期之间的落差，愈来愈感焦虑。进而，外界的猜测反过来影响、引导了会场内的讨论方向与方式。

在他们自己都还不知道会议结论长什么样子时，外面已经对他们可能拿出来的结论进行争议了。这种气氛创造了让联邦派和州权派放下身段妥协的契机。而且，不可思议的保密此时又发挥了功能，外面没有人知道这些代表在会中曾经站什么立场说过什么话，他们个人也都不曾因为在会中的立场与发言而得过掌声或批评，要转弯要改变，相对就不会有那么大的压力了。

之前没有对外表态的需要，这时也就没有维持既有立场的面子问题，也不用担心会被骂作叛徒或墙头草。拿掉了这些外在不可控制因素，要达成妥协，容易多了。

《美国宪法》处处都留有两派相持后妥协的痕迹。《美国宪法》第七条，最后一条，就是妥协后的结果：“The Ratification of the Conventions of nine States， shall be sufficient for the Establishment of this Constitution between the States so ratifying the Same.”（本宪法经过九个州的制宪大会批准后，即在批准本宪法的各州间开始生效。）尊重州权派立场，《美国宪法》仍然是以州为单位来确立的，以九个州同意为门槛。但联邦派相对争取到了要求各州必须召开特别的制宪大会，不能交由现有的州议会来表决同意或不同意。《宪法》同意案，不是州内立法，而是人民意志的表达，虽然透过各州中介，但至少要特别将联邦当一回事好好讨论、好好考虑。这件事不在原有的州主权范围内，所以不能涵纳在州既有的政治运作中。

州权派和联邦派的角力，还包括计较用什么样的开会方式，能得到自己希望的结果。联邦派认为如果由既有的州议会投票，州议员们很自然不会希望看到自己之上有一个层级更高、权力更大的国会，对州议员有影响力的州长八成也不想看到有了联邦总统之后，自己被实质降等的情况，《宪法草案》要获得通过，险阻重重。联邦派争取到了跳过州议会、州政府，另选代表开制宪大会的形式，但他们不能不在另一方面做出让步，那就是完全开放给各州自行决定制宪大会的开会办法。州权派觉得可以在州内控制制宪大会的组成和程序，才会愿意接受每州必须另行召开制宪大会的条款。

逆转背后的五项因素

几项关键因素创造了这份近乎奇迹的逆转。

第一项因素：从会议第一天，参与的代表们就有了共识——这是一场闭门会议，每位代表都必须遵守保密原则，绝不对外透露任何会议讯息。会议在讨论什么议案，谁站什么立场说了什么，谁在哪个议案上投了赞成或反对票……都在保密之列。

不可思议的事，尤其是我们这个时代完全无法想象的事发生了。从5月开到9月，会场内发生的事，竟然从头到尾没有外泄。除了与会人员之外，没有人知道这场会议到底在开什么，开得怎么样。

第二项幸运的因素，是乔治·华盛顿在会议中，从头到尾坐镇其间。他在革命战争中赢得的地位，没有人敢不尊重。另外还有一位人人敬重的革命元勋富兰克林（Benjamin Franklin），也参加了费城会议。

参加费城会议的代表中，最年轻的只有二十三岁，总平均年龄四十五岁。不过这项平均数字，因为有了富兰克林而飙高了不少，这一年富兰克林已经八十一岁了。是与会代表中年纪最长的一位。

华盛顿和富兰克林个性截然不同。华盛顿不太说话，但随时坐在场中，不随便离开。富兰克林不一定到，但他一到就必定发挥一生当外交官的本性，穿梭全场让所有人都注意到他的存在。

华盛顿在场，影响了代表们在许多重大条文上的考量。例如讨论设置“联邦总统”时，无可避免大家都意识到，如果要有总统，要选总统，第一任总统非华盛顿莫属。也因此如果明白表示反对设置总统，很难不带有攻击、否定华盛顿的意涵。尊重华盛顿的地位、考虑华盛顿的感受，使得原本对总统职位持反对立场的人，在会议中大大降低了能见度。

连带的，讨论总统领导的行政部门职权时，每个人脑中的第一任总统形象又发挥作用了。当着未来的第一任总统，你好意思大力主张缩减总统权力，表示不信任总统能够妥善处理州与州之间的事务？如果不是想着华盛顿，最终制定出来的行政部门权力，应该会小得多吧？

第三项助成会议的因素，是欧洲各国的态度。除了法国从革命之初就大力赞助外，其他欧洲国家持续以怀疑乃至敌视的眼光看待美国的情势。再加上欧洲各国都积极开发占领海外殖民地，让美国人更添焦虑。如果十三个州仍然各自为政，不能结合成更紧密的国家，面对欧洲，美国很难有安全感。而且美国也无从向外开拓，和欧洲各国竞争。

还有第四项奇特的因素，就是前面提到的松散得近乎荒唐的议事规则。因为保留了可以随时翻案的机会，针对任何条款，就没有人非得誓死反对到底不可。决议通过了你不同意的条文，你不会想要用任何更激烈的手段表示反对，暂时让决议成立也没关系，找时间再拿出来翻案重新讨论就好了。时间过了，情绪平静了，本来不能接受的条文往往看起来也就没那么可怕可恶了。更常发生的情况是，继续往下讨论，你会慢慢察觉其实别人赞成的条文，似乎不无道理，可以理解、可以支持。

有些条文对某些州明显不利，该州代表照理说无论如何不会也不该同意。然而在漫长的一百二十七天中，每个州、每个代表都有机会把所有意见完整、充分表达，反复说到无话可说，也就能够平心静气衡量出来所有各州的得失，全面地评估，而不是抓住单一一点来看，态度也就不同了。

还有第五项因素。费城会议开会之前，只有极少数几个人对这个会议有较高、较大的期待。其中一位是麦迪逊（James Madison），另外一位是汉密尔顿（Alexander Hamilton）。麦迪逊事先聚合了弗吉尼亚州的所有代表，召开会前会。会上草拟了一份美国国家新组织的建议书，这份文件后来在历史上就被称为《弗吉尼亚建议书》。费城会议开会前，其他各州都不知道有这份《弗吉尼亚建议书》。麦迪逊的意志贯彻了《建议书》，明确主张应该告别邦联，再造一个比邦联更紧密、更有力的国家组织。要更紧密、更有力，就必须让这个国家有中央政府，不能只有代表会议。

会议进行到第六天，麦迪逊提出了《弗吉尼亚建议书》，震惊全场。那是一场成功的奇袭。几乎所有代表都对《弗吉尼亚建议书》表达了强烈的意见，当然其中很大一部分是强烈反对的意见。然而不管赞成或反对，这些意见制造了一个效果——从此之后，会议讨论离不开《弗吉尼亚建议书》。这份文件上的主张，基本上主导了费城会议的实质议程。

《弗吉尼亚建议书》是费城会议后来通过的《美国宪法草案》的前身。这份建议书提供了《美国宪法》的基本骨干，更重要的是，这份建议书引导会议由原本要检讨《邦联条款》的方向，转往探索一套新的组织方案。

开了一百二十七天的会，每个代表在会上从有话说到没话，讨论过程不断进行种种合纵连横的角力，何其幸运，这些说话与行动的内容，留下了第一手的详细记录。