1.2 核心概念的界定

概念是人认识思维活动结果的一种体现，以语言词语形式表现出来，成为承载人认识思维信息的载体。在研究政府绩效合同评估体系与制度安排之前，必须预先界定相关的基本概念，其中最为核心的是绩效、政府合同及政府绩效合同。

1.2.1 绩效

从逻辑上看，对绩效的认识应是研究政府绩效合同的真正起点。如果不知绩效为何物，所探讨的内容、得出的结论势必偏离政府绩效合同的实质内涵。管理大师彼得·F．德鲁克（Peter F.Drucker）认为，“所有的组织都必须思考‘绩效为何物？'，这在以前简单明了，现在却不复如是”。就像贝茨和霍尔顿（Bates and Holton）指出的那样，“绩效是一个多维建构，观察和测量的角度不同，其结果也会不同”。从语义学的角度看，绩效是指“成绩”和“成效”，其中“成绩”是指“工作或学习的收获”，它强调工作或学习结果的主观评价；而“成效”则是指“功效或效果”，强调的是工作或学习所造成的客观后果和影响。故此，“绩效”是对二者的综合，是指“工作或学习的收获和效果”。在英文中，《牛津现代高级英语词典》对“绩效”原词“performance”释义为“执行、履行、表现、成绩”。但从语义学的基本定义出发，理解绩效涵义还是较为复杂和模糊的，各学者基于自身研究目的，分别从不同层次和角度探讨了绩效的内涵，一是从工作及活动开展的运行逻辑来看，分为结果绩效观、行为绩效观和行为结果统一论。关于结果绩效观，贝纳丁（Bernadin）将绩效定义为“工作的结果，因为这些工作结果与组织的战略目标、顾客满意度及所投资金的关系最为密切”。关于结果，《美国参议院政府事务委员会关于政府绩效及成果法案的报告》定义为“根据预期的目标衡量一个项目活动的实际产出、作用或影响”。关于行为绩效观，代表人物坎贝尔（Campell）指出，“绩效不是行为的结果，而是行为的本身。绩效是由个体控制下的与目标有关的行为组成，不论这些行为是认知的、生理的、心智活动或人际的”。那么如何在实际操作中界定和评价“行为”则成为行为绩效观难点，此外，如何认知那些不与结果/产出相关的行为也成为必须解决的问题。为此，博尔曼与默特威迪欧（Borman and Motowidlo）提出了绩效的二维模型，将绩效区分为任务绩效（task performance）与周边绩效（contextual performance），随之将个体的工作行为分为任务绩效行为与周边绩效行为。行为结果统一论认为优秀的绩效=结果+行为，评估绩效，不仅要看做了什么，还要看是怎么做的。绩效是效率、效益和有效性的统称，它包括过程和行为结果两个方面。行为结果包括投入与产出相比是否有效率，行为的结果是否达到预期的目标及产生的影响（包括经济的、社会的影响）。卓越绩效就是行为结果统一论的突出体现，《美国国家质量计划——卓越绩效评价准则》就将卓越绩效定义为“一种综合的组织绩效管理方式”;“绩效指来自过程、产品和服务的输出结果，这些结果可以加以评价并与有关的目标、标准、以往的结果及其他的组织相比较。绩效可以用财务的和非财务的指标进行表述”。

对绩效内涵理解的另一种视角则是以绩效要素结构形态为切入点，列举绩效具体内容。如格里泽（Grizzle）认为绩效是一个多维度的概念，它包括效率（将成本与直接产出相关联）、成本—效益（将成本与效益或影响相关联）、服务提供的质量与公正性、政府财政稳定性和政府政策的一致性。学者波利特和鲍克尔特（Pollitt and Bouckaert）将公共管理改革的绩效分为四个层次，分别是操作性结果、作为过程改进的结果、作为制度改进的结果和作为一种构想的实现结果，低层次的结果会导致进一步的结果，从结果演进角度划分了绩效内容。国内学者孟华也采用列举绩效要素的形式来定义绩效，“绩效是一个机构或组织的相关活动或项目的投入、产出和结果，它强调产出与结果，并表现为能够反映组织所具有的特定能力的效率、效益、公正、质量等”。本书所理解的绩效则是综合了绩效产生的阶段、具体表征、行为—结果统一这三大维度，将绩效理解为组织或个人管理活动所产生功效或效果的系统综合性表达，经济、效率、效益、质量、公平、回应性、发展性等都是其具体表达。绩效内涵架构如图1.1所示。

图1.1 绩效内涵构架图

（资料来源：自行编制）

1.2.2 政府合同

合同（Contract）又称合约、契约，源于罗马法的合同概念，其英文本意是“众多人共同从事交易”的契约概念。18—19世纪，霍布斯、洛克、卢梭、孟德斯鸠等人创立了社会契约论，奠定了古典契约理论的基础，合约的内涵远远超出了交易性契约的范畴。随着社会人文科学知识的不断演化，人们对于合同的认知也逐渐从法学的单一视角延展到经济学、社会学、政治学及公共管理学等领域，促使“合同”这一概念的内涵在不同学科语境下得到了新的诠释。从法学视角看，在大陆法系国家，合同被认为是一种双务法律行为，是当事人之间的一种合意。如《法国民法典》第1101条规定：所谓合同实际上就是一种协议，当事人一方根据此种协议对另一方承担给予某物、从事或不从事某种行为的债务；而在英美法系国家，合同或者被认为是一种允诺，或者被认为是一种协议，或者被认为是通过谈判而建立的一种法定债务。在我国，关于合同内涵界定，《民法通则》和《合同法》对合同所做的说明并不完全相同，而“合同”一词如果作为动词，其意思就是相对之间的在某种事情上协商一致，合同的内容就是两个以上当事人的“意思表示一致”，即“合意”。与法学的规范性相比，经济学领域中的合同则是从经济学学科的本源性特征出发，试图解决合同中种种交易行为“为什么”会发生的问题，它是经济学家们在认识到标准完美竞争的市场理论面对现实环境时却并不完美的现实后的一个反应，合同经济理论也经历了从对称信息到不对称信息、从完全合同到不完全合同的范式演进，注重从不确定性、不完美性、交易的时间维度以及合同的执行能力等多个方面拓展传统经济学对交易、合同的描述，其目的在于正视合同风险、如何解决合同执行中承诺问题等。

虽然关于“合同”一词的精确定义存有分歧，但我们可以从合同的一般概念中抽象出其基本特征：①一种承诺或协议；②不违反合同的义务；③产品或服务交换时的一种补偿。也就是说，通过合约这种载体，承载着契约形式上的价值和内在精神层面的价值，在形式价值层面，突出体现在正式性和外在性的特征，换言之，契约往往要表现为一定的形式，对外产生确信，确定合同双方的权利义务，正如霍尔姆斯（Holmes）所言，“整个的契约理论是正式的和外在化的，除非各要件得到满足，否则既没有合同也没有责任。”这一特征足可以使人认识到合约所具有的工具性价值，这种价值表现为合同是合同双方实现自身利益及目标所借助的工具或媒介，是合同双方结成契约关系的连接点。另一方面，合同更成为交易、达成协议、双方实现其自由或权利的一种原动力，无论是公法合同，抑或是私法合同，都蕴含着交易双方之间的合意或协商，并依其诚信来实践合同，这体现出了合同的内在精神。但是，要真正理解统摄合同的精神或内涵的要素，就应该从把握合同的实质价值入手，遵循工具效用与实质价值的内在统一原则，认识到协议、契约或合约是形式载体，而合同的精神却是自由。如在私法领域，合同自由的理念与结社自由、所有权自由、遗嘱自由等共同推演出私法自治这一最高理念与基本原理，从而构架出私法体系的大厦的根基。这正如徐国栋对契约所进行的解释一样，“契约不是别的，它无非是一个自由人以自由的方式选择了一种不自由的状态”。故此，与指令、命令、指导等单方行为方式相比，合同更为本质的价值就在于，它浸透着自由和谐的人文精神，作为一种制度化、观念化、形式化的形态，作为一种社会、法律及公共领域中的协作互动理念，充分体现了民主参与的观念、平等互惠的内容、合作的精神、协议的方式、自由与自治的精义。

当把“合同”一词引入到政府部门这一特定语境时，“政府”特有的公共性和“合同”特有的合意性组合起来，使其含义得到新的演绎。在组词结构上，由于受传统公共行政行为方式及价值观的影响，“行政合同”一词较为普及，并广泛适用于行政法学、行政管理学等学科领域，但随着政府治理与改革浪潮的兴起，公共行政领域的语词也伴随着改革思路、价值取向、工具选择等现实行政环境的变化而发生了改变，突出表现在“治理、善治、重塑、公共管理”等话语对“行政”一词的替换，为此，公共管理学者们逐步将行政合同从法学领域抽离出来，用“政府合同”一词来淡化传统行政中官僚层级、指令、权威服从的含义。如英国学者卡罗尔·哈洛和理查德·罗林斯（Carol Harlow and Richard Rawlings）就基于英国20世纪70年代后期所推行的效率驱动模式的改革，指出“合同被认为是结构上重建管理秩序的核心法律工具（essential legal tool），合同的和准合同关系已经在公共管理中发挥核心作用，政府管理中的合同文化表达了一种文化转型，行政层级管理走向接近于私人部门的管理”；莱恩（Jan-Erik Lane）则认为新公共管理体制中的合同，是由指导公共服务提供的各种协议构成的，并且在这些协议中，只有一部分是私法契约，有的契约可能只是意向性的合同，或者是签约双方意图的陈述，旨在表明双方的希望，而不是一种具有约束力的约定。我国学者汪玉凯就将政府合同定义为政府和公民、法人和其他组织之间为实现公共管理目标经相互协商而达成的协议。

综上所述可知，第一，政府合同的主体是政府、社会公众、企业和社会组织等，其中合同双方必有一方是政府；第二，政府合同的目标是实现公共利益，提供优质的公共服务，打造“公民满意”的政府；第三，政府合同的实现机制是双方当事人在协商一致的情况下签订合同，并通过相互监督、合同条款的硬性约束及道德层面的软约束等来促使合同目标的实现。而本书所要探讨的政府合同就是政府基于公共性的目的与内部各部门、社会公众及组织、企业等经过相互协商而达成的协议，是政府内部要素管理及外部公共管理处理过程中，所运用的不同于层级节制单方面命令及法律规制等传统控制手段的一种管理工具。

1.2.3 政府绩效合同

将绩效的理念注入到政府合同之中，这不单单表现在词汇的组合层面，更是透过词汇的重组，使政府合同在行动策略、价值选取、监督机制、适用范围等方面发生质的转变，以至于美国学者贝恩和康德（Robert D.Behn and Peter A.Kant）将传统政府规制合同向政府绩效合同的转变，喻为政府合同管理的新哲学思想（A New Philosophy of Government Contracts），将政府绩效合同界定为是政府与私人部门或非营利性组织所签订的一种明确规定了合同商所应该达到的绩效类型和标准的合同，赋予合同商自主选择产生出最佳结果的权力，并且仅在合同商取得成功的条件下进行支付。戴威斯（Davis）将新合同主义看做是一种新的公共部门的管理方式，指出政府在公共服务领域表现得越来越像个合同承包商，并围绕所公布的目标和战略规划来组织自身，其注意力不是放在那些模糊的公共产品上，而是放在如何才能满足在机构协议中所规定的绩效指标上。库珀（Phillip J.Cooper）指出政府致力于把激励和惩罚条款包括进来，以便为评估绩效提供基准，并提供一种机制来鼓励承包商以低于合同的成本来做更多的事，而这些合同就是绩效合同。汉森和威斯曼（Shirley J.Hansen and Jeannie C.Weisman）指出绩效合同不是强调合同纸面的细节，而是关注实际制造的结果，它允许灵活运用各种手段来达到目的。伴随着政府绩效合同逐步成为西方学者所研究的主题之时，国内政府绩效管理学者也开始将“绩效合同”的词汇引入到政府绩效管理的学科框架之中，并逐步摸索其要素体系，如卓越教授将政府绩效合同明确界定为“政府绩效合同是指政府在内部要素及外部公共关系处理过程中，利用合同化的管理模式对相关的绩效做出合同规范，以达到公共管理和提供服务的目的”。

从上述西方学者对“政府绩效合同”这一概念的描述可以获悉：①西方学者基本上是从政府外部关系即政府与私人或非营利性组织签订公共服务供给合同的角度探讨绩效合同；②关注结果，明确制定出履行合同所应达到的目标及评价目标实现程度的标准；③合同商是政府绩效合同所关注的相对方；④强调弹性灵活的激励管理方式，赋予了合同商选取履行方式及机制的权力；⑤制定绩效标准的合同成为了政府提升公共服务供给效益的有效工具。而国内学者则相对扩大了政府绩效合同的适用范围及作用效力，如将政府绩效合同理解为既适用于政府内部要素又适用于外部管理的行为。此外，明确指出合同是一种达到公共管理和提供服务目的的管理模式，对绩效合同属性做了基本定位。本书则在借鉴吸收各学者观点的前提下，认为政府绩效合同作为一种特殊的合同，具有合同的一般规定性，又具有政府及绩效的特殊属性，可以说是“政府”“绩效”和“合同”三个概念特质的组合。政府作为绩效与合同的限定修饰词，其特质决定了政府绩效合同的特质，正如上述对“政府合同”内涵剖析所述，反映了主体的价值取向、价值构成、价值标准和价值判断，是主体以自身需要、利益的尺度对客体的考量和审视、选择与取舍。绩效则扮演了强化政府公共价值取向及行为方式的角色，使公共管理的学者及公共部门工作人员认识到构建“人民满意”“公民本位”的政府并不是一件“雾里看花、水中望月”的事情，也不再将评价政府行为的标准局限于传统公共行政中所奉行的效率至上观念，而是通过构建从政府职能—行为过程—结果的绩效评估指标体系，使公平、民主、质量及效益等价值取向渗透于每一个评估指标，具体客观地诊断评估政府职能履行结果，激励督促政府绩效改进，从而为实现“公民满意”政府提供动力机制。从词语结构来看，“政府绩效合同”是一个偏正短语，“合同”作为主体词则明确规定了政府绩效的实现方式及运行机制，即通过平等协商而相互达成协议的形式确保政府绩效的实现。综合上述分析，政府绩效合同就是政府与内部组织、社会公众及组织等，通过相互协商签订具有明确相对方应达到绩效标准及类型的协议，并依据该协议评价相对方职责履行的效益与效果，达到优化公共管理和实现公共利益的目的。

1.2.4 政府绩效合同评估体系

政府绩效合同评估体系是一个系统，是包括价值体系、指标体系、规范体系和组织体系在内的统一整体。价值体系确定政府绩效合同评估的目标和意义，体现政府绩效合同的价值导向，进一步影响评估对象的工作重点和行动方向。指标体系确定政府绩效合同评估的内容，反映政府绩效合同相对方及行动者履行合同要约、职责的范围和情况，是量化政府绩效合同的评估工具，是政府绩效合同评估体系的核心要件。规范体系规定政府绩效合同评估的方法、运行流程，约束绩效合同评估的行为，保证绩效合同评估的质量和效果，明确评估结果与评估对象间利益关系。组织体系是组织、实施和监督政府绩效合同评估的组织机构，确定绩效合同评估的主体，授予评估权力，监控政府绩效合同评估工作。具体来说，客观科学的政府绩效合同评估体系至少包含这五个方面：第一，政府绩效合同评估的理念体系。在政府绩效合同治理中，确立以绩效、公共价值、平等协商为导向的评估理念是实行绩效合同评估的精神要义所在，是把控绩效合同评估整体运行的价值框架。第二，政府绩效合同评估的指标体系。指标体系是政府绩效合同之所以区别于传统政府合同、融入政府绩效管理理论体系的核心要件，是政府作为绩效合同监控方评估监控合同相对方、确保达成合同绩效的元工具。第三，政府绩效合同评估方法体系。它构建了兼具效度与信度的政府绩效合同评估指标，也有赖于科学客观的评估方法，以确保评估体系的有序运转，实现评估价值导向。第四，政府绩效合同评估的组织体系。它包括实施的机构、体制、评估主体的选择等。第五，政府绩效合同评估的制度体系。它包括政府绩效合同文化重塑、行动者合作制度创新、管理组织机构优化及相关政府工具选择等。

在具体分析论证中，考虑到政府绩效合同评估体系不单单涵盖了政府绩效评估体系的基本内容，还蕴含了绩效合同所独有的绩效合同运行周期规划、绩效合同双方关系确立、绩效合同收益分享机制构建等特质。为此，在本书厘清政府绩效合同价值与内涵、构建政府绩效合同通用型评估体系的前提下，试图以戴明循环理论作为分析政府绩效合同评估体系的论证框架，将上述后三部分内容即评估方法体系、组织体系内容融入到规划—运行—评估—结果运用这四个维度之中，深入解析政府绩效合同评估运行体系，并将第五部分评估制度体系纳入政府绩效合同治理制度安排的论证中。