一、政策分析

（一）中央层面

从2015年开始，在党中央、国务院出台的国家最顶层政策文本中频繁出现针对县域电子商务、农村电子商务和涉农电子商务等相关内容的政策要求。例如在2015年2月出台的《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》指出“支持电商、物流、商贸、金融等企业参与涉农电子商务平台建设。开展电子商务进农村综合示范”；中共中央办公厅2015年24号文指出“积极发展农村电子商务。加强互联网与农业农村融合发展，引入产业链、价值链、供应链等现代管理理念和方式，研究制定促进农村电子商务发展的意见，出台支持政策措施”；国务院办公厅2015年59号文指出“培育新型流通业态，大力发展农业电子商务，制定实施农业电子商务应用技术培训计划，引导各类农业经营主体与电商企业对接，促进物流配送、冷链设施设备等发展。加快发展供销合作社电子商务。积极推广农产品拍卖交易方式”。2017年中共中央一号文件更是明确提出要“推进农村电商发展”。截至2017年1月，党中央和国务院共发布涉及县域电子商务的政策文本12份。如表2-1所示。

在这些国家级顶层政策文本中，历年的中央一号文件毫无疑问是其中最重要的，从2014年开始，县域农村电商的概念开始正式写入一号文件（之前的一号文件虽然有所涉及，但并未明确提出）。2014年提出“加强农产品电子商务平台建设”、2015年提出“支持电商、物流、商贸、金融等企业参与涉农电子商务平台建设”、2016年提出“促进农村电子商务加快发展，形成线上线下融合、农产品进城与农资和消费品下乡双向流通格局”、2017年则专门以一段阐述“推进农村电商发展”。这些文字调整的背后，笔者认为有“一大亮点、三大变化和三大趋势”值得注意。

一个亮点。2017年一号文件中涉及县域农村电商部分最大的亮点在于将电商产业园建设写入文件。从文件中看出，对地方建设电商产业园，中央总体上是“鼓励”，但要“规范发展”，一号文件明确提出电商产业园要“聚集品牌推广、物流集散、人才培养、技术支持、质量安全等功能服务”，这实际上为各地建设电商产业园的目标和出发点做了明确定位。

三个变化。首先，县域农村电商的内涵不断丰富。除了往年农产品流通体系建设的内容外，2014年到2016年，商务部牵头组织的“电子商务进农村示范工程”、农业部牵头组织的“信息进村入户”、国家邮政总局牵头组织的“快递下乡工程”等不断被纳入到农村电商发展的内涵中。2017年的一号文件不仅包含了上述内容，还加入了对农产品电商标准、电商产业园、冷链物流基础设施等内容。可见，中央文件对县域农村电商内涵的界定正在不断丰富完善。其次，县域农村电商的要求不断深入。随着实践的发展，从2014年到2017年的一号文件有关县域农村电商的内容中可以看出，中央对县域农村电商的认识和要求在不断深入：2014年一号文件仅强调加强农产品电商平台建设；2015年开始要求电商企业、物流企业、商贸企业、金融企业等共同参与涉农电商平台建设；2016年则开始注重线上设施和线下设施的协同融合，线上平台建设要与线下基础设施形成联动；2017年则从物流、园区等方面对线下基础设施的建设提出更深入全面的要求。可见中央对县域农村电商的要求正在不断深入，从以往的强调线上体系的建设，逐步转变为围绕线上体系的发展要求改造升级线下体系。最后，县域农村电商的地位不断提高。2014年所提的农产品电商平台建设仅仅是作为“加强农产品市场体系”的一个分支，是农村市场体系建设中的一个组成部分，此后在2015年、2016年的一号文件中，县域农村电商的相关内容也均放在“农产品流通体系建设”的栏目中。于此对比，2017年的一号文件则将农产品流通体系建设的内容放在“推进农村电商发展”的栏目下，中央最高层是希望通过以农村电商——这一“新产业”“新业态”——作为“牛鼻子”来牵引整个农村、农产品流通体系的转型升级。可见，县域农村电商在农业供给侧改革的背景下的地位十分重要。

基于上述三方面变化，笔者认为“十三五”后期县域农村电商的发展有三点趋势值得关注。

首先，县域农村电商的范畴将不断扩大。如果说在“十三五”初期，大家还普遍关注线上平台的建设，那么到了今天，线下基础设施的建设、完善和转型已经成为县域农村电商的热点。在2017年的一号文件中，县域农村电商已经成为涵盖整个农村市场流通体系建设重大内容，最高层已经将县域农村电商视为改善农村市场体系的抓手。实际上，县域农村电商不仅在市场体系建设方面具有重要价值，在农村扶贫开发、城镇化建设、农村草根创业等方面都具有重要意义，2017年年底，国务院扶贫办“40号文”就专门阐述电子商务精准扶贫方面的内容。可见，未来县域农村电商的范畴还将会不断扩大。

其次，县域农村电商的痛点将不断改善。各种制约县域农村电商发展的深层次问题将被一一触及并得到改善，物流问题、标准问题、人才问题、金融问题等已经被一号文件一一列出，针对这些问题的解决方案和应对措施已经或将会出台，各种资源也会在政策的引导下纷纷涌入县域农村电商领域，相信目前制约县域农村电商发展的问题会在未来一段时间内得到明显缓解，甚至完全解决。

最后，县域农村电商的机遇将不断涌现。县域农村电商不断得到最高层重视，各类资源不断涌入，这将会在县域农村电商领域创造出前所未有的大机遇。目前涉足县域农村电商领域的企业已有上百家，随着基础设施的持续改善，县域农村电商领域的机会将会越来越多，该领域内的企业和创业者也将会越来越多。更重要的是，随着这一市场的成熟和健全，农村电商将释放出一批新的红利：市场分层所产生的新业态将创造更多的需求，就像中国城市地区电商发展所经历过的。在这个过程中，内容创业、微商、社群、大数据等城市电商的关键词将在农村电商领域内发酵变异，创造更多的市场机会。

除了历年的一号文件之外，《关于促进农村电子商务加快发展的指导意见》（下称《指导意见》）是唯一一份专门以县域农村电子商务为主题的文件，该文件也是指明县域农村电子商务未来发展的纲领性文件。下面结合该文件分析国家决策层对县域农村电子商务发展的政策意图。

《指导意见》首先指出推进农村电子商务发展的目标是在十三五末，“初步建成统一开放、竞争有序、诚信守法、安全可靠、绿色环保的农村电子商务市场体系，农村电子商务与农村一二三产业深度融合，在推动农民创业就业、开拓农村消费市场、带动农村扶贫开发等方面取得明显成效”。该目标可以从三个方面讨论：首先是要初步建成统一开放、竞争有序、诚信守法、安全可靠、绿色环保的农村电子商务市场体系，这是对未来农村电子商务市场的描述，未来农村电商市场的基本格局应该是统一开放，不应存在地方分割和垄断壁垒，市场主体之间应该进行有序、平等的竞争，参与主体应该诚信守法，提供的产品和服务应该安全可靠、绿色环保；其次是要推进农村电子商务与农村一二三产业深度融合，激发长期沉淀在农村市场中的存量资源；最后，农村电子商务需要在推动农民创业就业、开拓农村消费市场、带动农村扶贫开发等方面取得明显成效，这反映了政府决策层希望通过推进农村电商发展，带动解决或缓解长期存在的“三农”问题。《指导意见》分别阐述了推进农村电子商务的三项重点任务：首先是“积极培育农村电子商务市场主体”，要“充分发挥现有市场资源和第三方平台作用，培育多元化农村电子商务市场主体，鼓励电商、物流、商贸、金融、供销、邮政、快递等各类社会资源加强合作，构建农村购物网络平台，实现优势资源的对接与整合，参与农村电子商务发展”。该任务进一步反映了实现农村电商与农村一二三产业深度融合的政策目标，强调推进农村电子商务需要与各地原有的商贸基础设施相结合，融合电商带来的增量与地方原有的存量，共同参与农村电子商务的发展。其次是“扩大电子商务在农业农村的应用”，要“在农业生产、加工、流通等环节，加强互联网技术应用和推广。拓宽农产品、民俗产品、乡村旅游等市场，在促进工业品、农业生产资料下乡的同时，为农产品进城拓展更大空间。加强运用电子商务大数据引导农业生产，促进农业发展方式转变”。该任务反映了决策层希望借助电子商务完成农业生产、加工和流通的转型升级，具体为利用互联网工具激活农村市场，在促进农资下乡的同时，更重要的是助力农产品进城，解决长期存在的农产品卖难问题，尤其是利用电子商务直接对接远端市场的优势，利用市场需求信息引领农业发展方式的转变，为农业的转型升级提供坚实的数据基础。最后是“改善农村电子商务发展环境”，要在“硬环境方面，加强农村流通基础设施建设，提高农村宽带普及率，加强农村公路建设，提高农村物流配送能力；软环境方面，加强政策扶持，加强人才培养，营造良好市场环境”。这反映了决策层意识到目前农村的市场环境是制约电子商务发展的最大障碍，农村市场的一系列基础设施——宽带、公路、政策、人才等——在大部分地区还相当薄弱，良好的市场环境是农村电子商务发展的前提。

为了顺利推进上述三项重点任务，《指导意见》列出七项政策措施，分别是“加强政策扶持”、“鼓励和支持开拓创新”、“大力培养农村电商人才”、“加快完善农村物流体系”、“加强农村基础设施建设”、“加大金融支持力度”和“营造规范有序的市场环境”。这七项措施更多的是三项重点任务的扩展和细化，《指导意见》在每一项措施之后都规定了一系列实施细则。如表2-3所示。

（二）部委层面

从2015年开始，各相关部委也陆续出台县域农村电子商务的政策文件，其中以商务部和农业部出台的文件数量最多、最全面。从表2-3可以看出，商务部更多地使用“农村电子商务”的称谓去推进县域电子商务的发展，聚焦的重点是县域农村市场体系建设，以电子商务为切入点激活商务部在农村流通市场原有的存量投资，如供销、邮政、“万村千乡”计划等；而农业部则以农业电子商务为主题，将农副产品、农业生产资料和休闲农业作为农业电子商务的主要内容，希望借助电子商务解决长期存在的农产品滞销、农业生产经营和转型升级等方面问题。

在上述两个部门发布的相关文件中，商务部在2015年8月发布的《关于加快发展农村电子商务的意见》、2016年7月发布的《农村电子商务工作指引（试行）》和农业部在2015年9月发布的《关于推进农业电子商务发展行动计划》是这两个部门推进农村（业）电子商务发展的纲领性文件，与县域电商高度相关。因此表2-5梳理出三份文件在基本原则、发展目标和重点任务方面的表述。

基本原则方面，首先，三份文件均指出县域农村（业）电子商务应以市场为主，政府应予以引导和扶持，这反映了在推进县域农村电商中政府和市场所应扮演的角色：充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府营造公平的竞争环境；其次，三份文件均认为县域农村电商的发展离不开线上和线下、城市和农村的统筹结合，强调电子商务应与当地的一二三产业深度融合；最后，三份文件均指出各地电子商务发展应当注重发挥基层自主性、积极性和创造性，因地制宜地探索适合各地实际情况的推进模式和路径。三份文件在基本原则方面也存在一些表述上的差异：例如商务部文件中的“重点突破”更多地强调本地（尤其是老少边穷地区的）服务体系的构建，如物流、人才、金融等方面，农业部文件中的“重点突破”则是指重点探索以鲜活农产品与农资为内容的电子商务及其配套体系构建。《农村电子商务工作指引（试行）》则将两者均纳入重点突破的内容里，“围绕农村电子商务发展的关键问题和环节，紧密结合当地的产业特色和地域优势，选择农民急需的消费品、农产品、农业生产资料等开展农村电子商务试点，集中力量解决物流、人才、金融服务等问题”。

发展目标方面，商务部和农业部均强调电子商务要发挥在降低农产品、农资的流通成本，完善流通体系，促进农村流通体系现代化的作用。不同之处在于：商务部侧重于借助电子商务带动城镇化、就业创业和扶贫开发；农业部更多的是希望通过发展电子商务解决农产品和农资的流通问题，促进农村和城市的商品双向流通。

基于各自的发展目标，三份文件分别提出了相应的重点任务，其中《关于加快发展农村电子商务的意见》和《农村电子商务工作指引（试行）》两份文件提出的重点任务较为类似，不再赘述。下面通过表2-5讨论《关于加快发展农村电子商务的意见》和《关于推进农业电子商务发展行动计划》对推进措施的论述，比较两者的异同。

从表2-6可以看出，两份文件均较为全面和系统地提出了推进农村（业）电子商务发展的重点任务和实施措施，尤其在提高应用水平、培育参与主体和营造市场环境三个方面，两个部门文件均以较大篇幅展开论述，这三个方面也是国务院“78号文”明确提出的（参见表2-2）。但两者具体到细化任务层面的差异也较为明显：首先，尽管两份文件都提出要提高电子商务的应用水平，但《关于加快发展农村电子商务的意见》更多的是要在具体应用领域和实施场景中引入电子商务，将其作为新手段去推动原有的传统业态进行转型，并以此带动其他工作（如农村扶贫开发）的推进。而《关于推进农业电子商务发展行动计划》则强调与电子商务相关的技术在农业生产经营中的应用，如大数据、物联网、智能芯片等。其次，培育主体方面，商务部从资本市场、电商企业和个体农民三个层面分别说明在农村基础设施建设、市场引导和草根创业中，推进农村电子商务所要取得的目标和效果；农业部则更多地围绕培养新型农业经营主体（如专业大户、家庭农场、农民合作社等）利用电子商务开展农业生产经营活动方面展开说明，并以此来推动形成各类市场主体竞相发展农业电子商务的新格局。

从上述文件中可以看出，党中央、国务院及各部委对县域农村电子商务发展有以下三个方面要求：首先，推进县域电子商务需要“接二连三”。发展县域电子商务的最终目的是要造福当地百姓，助益本地经济发展，因此县域电子商务的发展不能与当地原有的经济体系割裂开来，电子商务的“电商”需要与实体经济的“店商”相互结合，要与传统经济的一二三产业相互结合，《指导意见》等多份文件均强调“农村电子商务与农村一二三产业深度融合”“线上线下融合”发展。其次，推进农村电子商务应当“基于市场”。电子商务归根结底是一种资源配置方式，改革开放以来我国就确立了社会主义市场经济体制，市场是配置资源基本方式。县域经济发展初期政府可以通过各种方式进行扶持，但县域电子商务的发展壮大最终需要接受市场的“检验”，国务院办公厅在2016年发布的《关于深入实施“互联网+流通”行动计划的意见》中就明确指出要“坚持市场运作，充分发挥各类市场主体参与农村电子商务发展的动力和创造力”，商务部和农业部均发文指出县域农村（业）电子商务的发展要以“市场为主，政府引导”。最后，推进县域电子商务需要“上下行并重”。县域电子商务是沟通城市和乡村两个市场的重要桥梁，在目前大多数县域电商（尤其是农村电商）中，农产品上行明显滞后于工业品下行。解决农产品上行问题需要与当地产业链配合，而目前各地县域产业链和电商发展非常不平衡，因此各地特别需要注重市场创新，以此探索出适应不同情况的业务模式。《指导意见》特别指出各地应“在促进工业品、农业生产资料下乡的同时，为农产品进城拓展更大空间”,“鼓励和支持开拓创新。鼓励地方、企业等因地制宜，积极探索农村电子商务新模式”。

从以上对国家级文件的讨论中，我们可以看到国家决策层对县域农村电子商务有以下四点政策意图：首先是“打造双引擎”。一方面国家希望通过推进县域农村电子商务，为“大众创业、万众创新”提供一个全新的载体和平台，为广大草根创业者营造一个广阔的发展空间和用武之地，国家希望县域农村电子商务能成为推动和支持整体经济发展的一个新的发动机；另一方面国家希望通过推进县域农村电子商务来进一步提高公共产品和公共服务的质量，通过提供公共产品、公共服务进而在对经济支持力度上，创造另外一个新的引擎。在电子商务领域，不少公共产品和公共服务是由市场主体提供的，因此各地政府特别需要注重“营造规范有序的市场环境”。其次是“实现双目标”。第一个目标是稳定经济中高速增长，第二个目标是推进我国经济迈入中高端，把中国从经济大国变成经济强国，这些都是国家支持发展电子商务时候核心的考量和诉求。再次是“构建新基础”。国家希望通过发展县域农村电子商务为农村“互联网+”构建一个全新的应用基础，我国长期投入了大量的资源经营农村信息化，但效果有限，原因在于这些信息化应用缺乏一个可交易和可增收的基础，而电子商务正是这一基础的理想载体，如果县域农村电子商务实施顺利，在这个基础上可以继续叠加一系列社会功能，如文化、宣传、医疗卫生等，所以县域农村电子商务是今天农村“互联网+”应用的前提和基础。最后是“引领新经济”。决策层希望以县域农村电子商务为抓手，去激活农村中隐藏的生产活力、经营活力和创新的活力等，并以此去对冲宏观经济下行的压力，通过电子商务带来的增量创新，撬动存量和供给侧改革：一方面，它要在增量创新上去激活农村包括贫困地区的创业创新潜力，让电子商务助益更多的企业和个人；另一方面，电子商务可以激活存量，这是决策层指出农村电商要与一二三产业深度融合，让电子商务推动原有农村经济、农民产业存量转型的原因，让电子商务成为改进、转型当地产业和引领新经济的一个直接动力。

基于上述分析，国家决策层在2015年到2016年期间对县域农村电子商务超常重视，出台文件的措施和规定也越来越细化，国办“78号文”特别提出地方政府要在组织落实方面承担责任，因地制宜制订实施方案，出台具体措施。可见，县市一级政府在电子商务发展方面承担着非常重要的职责。