二、巩固农业基础，促进农村改革和农业现代化
盘活农村土地资源需要注意的几个问题
盘活农村土地资源问题关系重大而又敏感，各方面认识也不尽一致。近期，我们在认真学习十八届三中全会关于土地问题重要论述的基础上，赴陕西等地进行了调研，同时了解了全国面上情况，并多次与相关部门和专家进行研讨。现将有关看法报告如下。
一、盘活农村土地资源极为重要又很复杂，需要稳慎推进
当前我国正处于工业化、城镇化快速推进阶段，一方面各项建设用地紧张的矛盾十分突出，另一方面农村建设用地低效利用、土地资源闲置的问题相当严重。现在，农村建设用地约2.5亿亩，占全国建设用地总量的52.8%，是城镇用地的2.55倍；随着农村人口大量转移，房屋和宅基地空置、村庄空心化现象日益凸显。据中科院研究报告估算，通过空心村等整治，全国可增加建设用地约1.1亿多亩。近年来，全国各地都在积极探索盘活农村土地资源的途径和方法，也取得了初步成效，对于解决工业化城镇化“缺土地”、新农村建设“缺资金”、促进农民增加财产性收入等，发挥了积极作用。十八届三中全会提出允许农村集体建设用地同等入市、改革完善农村宅基地制度等政策后，各地盘活农村土地资源的积极性进一步高涨。值得注意的是，一些地方在这方面出现了过急、过快的苗头，有的甚至强制农民拆迁、搬迁等。农村土地问题极为复杂和敏感，在目前一些重大关系还没有完全理顺、法律制度还不健全、有关改革试点方案还没出台而各地又特别积极的情况下，为防止可能出现的重大偏差，在国家层面上，近期盘活农村土地资源的主基调应以“稳慎”为宜，而且应强调发挥市场作用，主要以经济手段而非行政手段来推进，使盘活农村土地资源的过程成为农村资本深化的过程，成为繁荣农村、富裕农民、促进城乡协调发展的过程。
二、城乡建设用地增减挂钩是盘活农村土地资源的一种有效途径，关键要围绕保护农民权益完善相关措施
国土资源部2005年启动了城乡建设用地增减挂钩试点工作，现在已覆盖29个省份，每年指标约90万亩。到去年，增减挂钩实际拆迁复垦277.7万亩，新建面积250.5万亩。总体看，增减挂钩试点取得了较好效果，既满足了城镇建设用地部分需求，也通过土地复垦保障了耕地占补平衡，同时土地增值收益解决了农村基础设施建设和部分农民住房的资金问题，给距城镇较远的农村找到了分享城镇化红利的机会和途径。而且这一办法也符合改革的方向。三中全会提出，要建立城乡统一的建设用地市场。增减挂钩政策把城乡建设用地联结起来，是对城乡建设用地市场长期分割的一个重要突破。同时也要看到，增减挂钩政策在实施中也存在一些问题。如一些地方主要从增加城镇建设用地出发，政府强势主导推进，没有充分尊重农民意愿；一些地方在拆旧建新中，建新积极而拆旧复垦不及时、不到位；一些地方挂钩收益返还农村比例偏低，损害农民土地财产权利；一些地方占用的是良田而复垦的耕地质量不高，等等。对这些实施操作中的具体问题，既要高度重视、采取有力措施，但也不能过于夸大甚至全盘否定增减挂钩的正面意义。
针对存在的问题，下一步要在坚持增减挂钩政策基础上，调整完善增减挂钩工作定位，立足改善农村人居环境和农业生产条件，把维护农民土地合法权益作为根本出发点，扭转片面增加城镇建设用地指标的倾向。一要充分尊重农民意愿，在增减挂钩选点布局、土地调整、住房建设、补偿安置、收益分配等方面，保障农民的知情权、参与权、收益权、监督权。凡农民不同意的，不得开展。二要完善增减挂钩收益分配和使用管理措施，确保收益全额返还农村，用于改善农民的生产生活条件，各级政府不得以任何理由截留、挪用。三要健全确保复垦地数量和质量的措施。现在国土资源部卫星监测等技术手段可以精准监测每一个地块的情况，要利用好这一手段，加强监督管理，确保土地复垦数量足额到位。为保障耕地占补前后质量不下降，可考虑采用按占用耕地生产能力来折算需要复垦的数量、引入第三方参与复垦评估验收等办法。
此外，现在一些地区开展增减挂钩时，存在着行政定价问题。陕西对进城农民退出宅基地的补助也是以平均征地价为依据。在市场缺失的情况下，农民宅基地及房屋值多少钱，复垦腾退出来的建设用地指标值多少钱，很难说清楚，农民利益也就难以保障。因此，要加快建立农村产权交易市场，发现并形成合理的土地价格，以提高土地资源的配置效率，实现城乡要素平等交换。
三、在解决扶贫搬迁问题上，应优先实施增减挂钩政策并适当扩大“指标”调剂使用范围
对于自然条件恶劣、生态环境脆弱地区实施移民搬迁，是解决农村贫困人口贫困问题的根本途径，也是扶贫开发的重要任务。按照国家《异地扶贫搬迁“十二五”规划》, “十二五”期间要力争实现异地搬迁240万人，目前中央人均补助标准不超过6000元，其余由地方政府配套和搬迁群众承担。由于贫困地区财政困难，难以筹集配套资金，搬迁群众多为贫困户，资金问题成为制约扶贫搬迁的重要瓶颈。
近几年，陕西咸阳利用土地增减挂钩政策，实施土窑洞、危漏房、独居户“三告别”工程，把土地增值收益及各级政府有关扶持资金集中使用，加上群众投工投劳，累计投入资金47亿多元，到去年搬迁群众5.4万户，腾出村庄占地8万亩，复垦耕地4万多亩，不仅较好解决了困难群众住房问题，促进了新农村建设，还推动了产业发展和城镇化进程。这一经验，为我们解决资金紧缺问题、搞好扶贫搬迁，提供了一条可行的思路。
对利用土地增减挂钩政策筹集扶贫移民搬迁资金，我们有两条建议：一是土地增减挂钩政策要向扶贫移民搬迁倾斜。这样做，可以充分发挥城镇化对扶贫开发的带动效应，可以有效地推动实现贫困地区城乡建设、生态环境治理、土地复垦整理等多重目标。把土地增减挂钩和扶贫移民搬迁相结合，是一个重要的政策创新，涉及很多方面，也相当复杂，建议国家有关部门应做好相应规划和安排，可考虑适时出台一个专门的指导性文件。有移民搬迁任务的省份，首先要把国家下达的土地增减挂钩指标用于移民搬迁；移民搬迁任务重、增减挂钩指标少的省份，国家可考虑适当增加。总之，土地增减挂钩指标要尽量满足移民搬迁需要。二是用于移民搬迁的土地增减挂钩指标调剂使用范围要适当扩大。按目前规定，农村宅基地和村庄整理所节约的建设用地指标只能在县域内调剂使用，这从全国来说有其必要性。但贫困地区县域经济落后，土地节余指标转让价格很低，土地增值收益也很少，连弥补土地整理成本和农民住房拆建等费用都很困难，更不可能有更多的节余资金。鉴于此，国土资源部2013年11月在批复陕南地区生态扶贫避灾移民搬迁方案时，允许把节约的建设用地指标在生态搬迁市域内安排。建议把节余土地指标可在市域内使用的政策在所有移民搬迁的地区推广，个别的地方也可考虑扩大到省会城市。
四、进城农民宅基地和承包地有偿退出多方共赢，应探索建立有效的经济激励机制
进城的农民包括有的已经举家迁入城镇的农民，依然保留农村住房、承包地。这有合理性和积极作用的一面，但也造成住房、土地资源的浪费，部分房屋破败不堪也影响农村村容村貌，一些地方也不同程度地存在承包地粗放经营和撂荒现象。2010年陕西出台政策，对举家迁入城镇并自愿放弃农村原有宅基地、承包地的农户给予一次性经济补助，并享受与城镇居民同等的社保、保障房等政策。具体标准为：退出宅基地转为耕地，土地指标由市县统一使用，当地政府按照每户实际退出的宅基地面积，按照当地土地征用的平均价格给予一次性经济补助；退出承包地的，由集体流转，按当地流转费用加农业直补的平均值，以10年计算给予一次性补贴。按照这一政策，农民退出宅基地，在汉中、安康、商洛等地，农民每亩可得补助10万元至12万元，最高的西安市可得20万元至25万元。陕西的这一做法，为农民有偿退出农村土地提供了一个通道，是一个很大的政策创新。这不仅有利于解决农村资源闲置浪费问题，促进农业规模经营发展，还可以给农民带来一定经济收益，缓解进城后购房等压力。但从实施效果看，不是很理想。政策出台近4年，进城农民退出宅基地、承包地的并不多，原先预计可退出宅基地80万亩，实际腾退盘活的仅5万亩。主要原因：一是补贴补助的标准偏低，不足以吸引农民，加上土地价格上涨快，农民对地价有较高预期，不愿轻易放弃土地。二是农民进入城镇落户后，社会保障、公共服务政策落实还存在这样那样的问题。三是市县政府没有积极性。因为退出的宅基地是分散的，复垦难度大，即使能复垦的，每亩的复垦成本也很高，市县得到一亩指标，要补偿农民，还要拿出复垦费用，成本超过直接征地价格，市县财力本来就紧张，不愿在这方面增加支出。
陕西鼓励进城农民有偿退出农村土地的办法，方向是正确的，应鼓励这方面的探索。对农民退出宅基地，应加大经济激励力度，提高经济补偿标准，让农民带着财产进城，落实城镇基本公共服务，消除农民的后顾之忧，增强农民退出宅基地的内生动力。对财力较弱的地区，上级财政应加大转移支付力度。同时，要加快宅基地和农房确权登记颁证和配套工作，清理农村宅基地不合理占用。从长远看，在研究城镇房地产税时，统筹考虑农村的房地产税问题，增加农村闲置房屋、宅基地持有成本。
五、搞新型农村社区建设要着眼于改善农民生产生活条件，因地制宜、稳步推进
近几年，不少地方都加快新型农村社区建设，推进农民集中居住、小村并大村。陕西也在推进农民从自然村向附近大村集中方面进行了探索，全省试点建设1000个千人以上的新型农村示范社区。总起来看，这有效地改善了农村基础设施条件和基本公共服务，促进了农村建设用地节约。但也有一些地方效果不是很理想，农民意见不少。究其原因，在于这些地方搞新型农村社区，不是着眼于农民利益，而是考虑多搞点城镇建设用地，以至出现了一些偏差。
从全国来说，既要看到新型农村社区建设方向上的明确性和必然性，积极引导、创造条件，特别要搞好长期规划，更要看到推进过程的艰巨性和复杂性，稳妥地渐进式地推进，不能操之过急。建设新型农村社区，实现集中居住，是农村社会结构的重大变迁，需要很多内外部条件，需要大量建设资金。还要看到，现在所谓的“空心村”绝大多数不是“无人村”，只不过是人比过去少了很多，现在空置的房屋中绝大多数或多或少都有人在居住，只不过多是老人和孩子。在这种情况下，推进新型农村社区建设，需要有相当长的一个过程，对此要有足够的“历史耐心”，否则，欲速不达且后患甚多。当前和今后一个时期，要注意把握以下几点：一是要从农村实际出发，把重点放到农民群众最关心、最迫切的问题上，首先解决好农村危房以及饮水安全、通路等，解决好农村垃圾、污水处理问题，并不断加强现代设施建设，提升公共服务水平。二是要充分尊重群众意愿。农村建设说到底是农民自己的事情，必须让农民自己说了算、商量着办。要坚决避免强制性地大拆大建，防止逼农民上楼。三是要加强对农村文明的保护。不能用城市建设的模式来搞农村建设，要重视农村建设与自然生态的融合、对农村文明的传承和传统民居的保护。农村传统民居是千百年地方民俗、建筑艺术的结晶，凝聚着前人智慧，是民族文化传承的载体，也是乡村文脉肌理的重要构成，因其不可再生而弥足珍贵。像黄土窑洞、徽派民居、客家土楼等，既适应当地自然环境，又体现独特的民俗文化，是见证中华农耕文明演进的“活文物”，一定要加强保护。
2014年6月26日