把国库现金管理作为盘活财政存量资金、缓解经济下行压力的有力举措
这些年，我国国库现金管理取得一定进展，但与发达国家相比还很落后。要借鉴国际经验，加强顶层设计，加快建立适合我国国情的国库现金管理模式，积极实施国库现金管理操作，逐步把部分财政资金从央行“搬家”到商业银行，有序向实体经济注入资金，有效应对经济下行压力。
一、发达国家大都实施有效的国库现金管理
国库现金管理是政府的理财行为，要求财政部门在确定国库库底目标余额后，将其余库款存入商业银行或投资金融市场获取收益。美国、英国等大部分发达国家都有专门机构实施国库现金管理，其通行做法如下：
（一）设定中央银行库款目标余额。大部分国家通过确定国库目标余额，控制存放在央行的资金量。比如美国存放在美联储库底资金仅为50—70亿美元，英国在英格兰银行的库底资金是5亿英镑，澳大利亚为15亿澳元，瑞典等国家甚至保持零余额。
（二）多余财政资金直接投向市场。主要有两种做法。一种是财政资金不流入央行国库。比如，美国财政部1917年在商业银行设立“税收与贷款账户”，税款直接由13000家商业银行代收后存储在该账户中，财政部收取利息。一种是库款存量调出央行。比如，英国的税款资金先入央行国库，财政部保留最低余额后，将资金存入商业银行或者在货币市场上投资获益。两种模式都避免了政府资金大进大出央行影响货币政策操作，同时也助力经济增长。
（三）明确界定国库现金管理职责。在美国、英国、澳大利亚、瑞典等国家，国库现金管理决策和操作部门都很明确。英国曾实行过财政部与央行共同协商机制，但2000年将国库现金管理职责移交到财政部。
（四）地方普遍开展国库现金管理。根据管理权限，可以分为集中制和分散制两种模式。日本、澳大利亚等国采用集中制，中央财政负责各级财政国库现金管理，地方财政享受部分收益。分散制则是中央（联邦）和地方互不干扰，比如，美国地方政府独立开展国库现金管理，而且投资方式更灵活、渠道更广阔。
（五）以安全性为基本原则。国库现金管理过于追求收益最大化，将蕴藏巨大风险。20世纪90年代，美国加州桔县财政部门投资金融衍生工具，亏损17亿美元，导致该县破产。目前，各国大都有法律明确规定国库资金的投资范围和种类，并要求提高投资透明度，以保证投资安全。
二、我国加强国库现金管理具有重大意义
2006年开始，我国财政部门正式实施中央国库现金管理，主要方式是商业银行定期存款和买回国债。截至目前，累计操作67次，其中商业银行定期存款操作65次，买回国债操作2次，扣除按活期利率计算的利息，累计净收益430亿元。但总体上，我国国库现金管理开展得还不够，操作规模过小。全国看，各级财政操作规模不足库款存量的1/20，其中，中央不到库款存量的1/3，年均操作频率仅为9次；地方缺乏必要的政策依据，国库现金管理尚未启动。在我国财政存量资金过大和经济下行压力加大的情况下，加强国库现金管理更显紧迫和必要。
（一）有利于盘活财政存量资金。2001年实施国库集中支付制度以来，各级财政存放在人民银行的库款余额不断增加。人民银行统计数据显示，2001—2013年，月底平均余额年均增长20.6%，比财政收入增速快1.6个百分点。2010年以来，这一余额持续超过3万亿元，其中，2013年11月底高达4.2万亿元，相当于2013年全年财政收入的32.5%。财政存量资金过高，是我国财政实力壮大的体现，但矛盾明显，饱受社会争议：既“缺钱”，很多领域需要财政支持，又有“闲钱”，国库中闲置大量资金；既“存钱”，库款余额超过3万亿元，又“借钱”，近年财政赤字平均约1万亿元。
这几年，财政部门加强预算管理、清理结余资金等，努力盘活财政存量资金，取得了一定成效，但压减规模并不大。财政存量资金是人大通过的年度预算所安排的，有明确的使用方向，只是还没有执行，从法律角度看并不能随意改变用途。当前，我国库款存量偏大，一个重要原因是各级财政库款在实际支出前一直存放在人民银行。按国际惯例实施国库现金管理，逐步减少存放在人民银行的库款，是有效盘活财政存量资金的举措。
（二）有利于应对经济下行压力。当前，我国经济运行总体平稳，但下行压力较大，稳增长面临的困难和挑战不少。我们已经明确，要创新宏观调控思路和方式，不走扩大财政赤字规模和增发货币的路子。今年继续实施稳健的货币政策，不会出台短期强刺激措施，不会货币大放水，但要稳增长和服务实体经济，又必须保持适度甚至相对充裕的流动性，实现货币信贷和社会融资规模合理增长。加强国库现金管理，逐步将部分财政资金从人民银行“搬到”商业银行，在不调整存款准备金率和利率的情况下，满足实体经济融资需求，稳定经济增长，是创新宏观调控思路和方式的有益尝试。
（三）有利于提高财政资金使用效益。资金是有时间价值的。财政存量资金闲置不用，等于放弃了利息和资本利得，牺牲了机会成本。据测算，如果在2013年11月全国库款存量较高时，对2/3库款实施商业银行定期存款操作，按4%存款利率保守计算，每年可获取利息收入达千亿元。这将极大提高财政资金使用效益，也有助于缓解地方政府融资压力，压减地方政府性债务规模。
三、措施建议
我们建议，加快建立库底目标余额制度，积极实施国库现金管理操作，努力实现盘活财政存量资金和稳定经济增长双重目标。
（一）建立库底目标余额制度。根据库款波动规律和收支状况，设定本级库底目标余额，即最低备付支出额。同时，随着库款预测、财政管理水平提高以及市场融资环境改善，逐步将库底余额降到目标余额。
（二）开设资本性账户。原则上资本性账户开设在商业银行，避免资金频繁进出央行体系与货币政策冲突。管理部门根据每日库款收支情况，将高于库底目标余额的资金转入资本性账户，实施国库现金管理。鉴于初期财政库款存量较大，从央行国库转入资本性账户操作要分期分批进行。条件成熟后再按日预测、按日操作，逐步实现资本性账户零余额。
（三）丰富操作工具。除定期存款、买回国债、国债回购和逆回购等外，适度增加国库现金管理券等短期融资工具，应对库款不足时的支付需要。
（四）研究理顺职责分工。按现行体制，中央国库现金管理每期操作先由财政部提出意向，人民银行根据货币政策决策实施操作。建议进一步明确国库现金管理的部门职责，加强两个部门信息交流，相互提供决策参考。同时，研究推动地方实施国库现金管理，初期可以考虑在省级试点，市县可委托省级实施，取得经验后逐步扩大到市县。（五）确保资金安全。库款存放在商业银行时，必须要这些银行提供国债等足额质押。同时，尽量避免将库款投资到货币市场，甚至是资本市场。
（六）做好相关基础工作。加强部门预算编制、用款计划以及税收、海关收入入库等财政管理能力建设，提高库款预测水平，为开展好国库现金管理创造条件。
2014年5月5日
（刘薇 财政部财政科学研究所）