“六大转型”引领宿迁全面深化改革

蓝绍敏

内容提要 在加快经济社会发展的过程中，宿迁坚持以问题为导向，通过改革推动发展、激发活力、化解瓶颈、惠及民生，重点推动了“六大转型”：发展导向的转型、政绩考核的转型、产业发展的转型、城乡统筹的转型、政府职能的转型、民生改善的转型。

2013年以来，面对宏观经济环境复杂多变、经济下行压力较大的严峻形势，全市上下始终把困难看作机遇，把挑战当作契机，按照统筹“三大发展”、推进“九比竞赛”的要求，坚定不移上项目、扩总量、调结构、促转型，全力以赴推动经济社会又好又快发展。全市小康建设25项指标中有21项达标，全年实现地区生产总值1706.3亿元，增长12.5%，总量在全国地级市排名由2012年的97位跃升至去年的91位；公共财政预算收入185.1亿元，增长17.1%，税收占比位居苏北第一、全省第二；固定资产投资1290.8亿元，贷款余额1282.1亿元，均实现三年翻番目标；纳入全省统计的15项主要经济指标中有10项增速位居全省首位，不少指标在增量、总量上也实现了新的跨越。在加快经济社会发展的过程中，宿迁始终把深化改革作为根本动力，特别是在当前充分发挥市场对资源配置的决定性作用、更好地强化经济运行质量和效益的改革背景下，我们坚持以问题为导向，通过改革推动发展、激发活力、化解瓶颈、惠及民生，重点推动了“六大转型”。

一是推动了发展导向的转型。对后发地区而言，过去的发展导向、兴奋点都在跨越赶超上，更多强调的是速度、追求增量，这也是在特定历史时期、特殊发展阶段作出的特殊选择，主要目的是解决经济发展有没有的问题。但是我们越来越深刻地认识到，经济发展不仅要考虑有没有，还要考虑好不好。否则，就像汽车两个轮子，一大一小容易翻车，而要实现发展方式转变，首先要从发展理念转变开始。去年，新一届市委、市政府主要领导调整以后，我们认真贯彻落实市第四次党代会战略部署，不提新目标、不喊新口号，一张蓝图绘到底，一任接着一任干，确保发展的连续性、稳定性和有效性。特别是顺应形势发展变化，按照习近平总书记对江苏工作提出的“三个重大任务”新指示，以及省委罗志军书记提出的“三个清醒”、 “三个决不能”新要求，更加注重经济运行的质量和效益，更加强调三大发展的统筹协调，部署开展了统筹“三大发展”、推进“九比竞赛”活动，即科学发展，比质量、比后劲、比好生态；跨越发展，比增量、比增速、比进位次；和谐发展，比民生、比统筹、比正能量，从某种意义上讲，这是对传统发展导向的颠覆和革命。其中，通过科学发展，比质量、比后劲、比好生态，就是要推动科学发展不偏离，努力增强经济发展的可持续性；通过跨越发展，比增量、比增速、比进位次，就是要做到换挡不降挡、始终占据全省加快发展第一挡；通过和谐发展，比民生、比统筹、比正能量，结合了社会主义核心价值观要求，就是要努力营造良好的发展环境和氛围，凝聚共克时艰的强大合力。可以说，我们把过去相对来说比较孤立、单一的目标追求变成为科学发展、跨越发展、和谐发展这样一个有机整体的完整目标追求。

二是推动了政绩考核的转型。考核是落实发展理念最好的指挥棒、方向标。近年来，我们坚持正确处理“好”与“快”的关系，既不唯GDP论、数字论、速度论，又不放松对发展的要求、对速度的追求，特别提出要牢固树立“功成不必在我”的理念，正确对待当前与长远的关系，不贪一时之功，不图一时之名，多做打基础、利长远的好事实事。为了把这一发展理念转化成为工作当中的实践，我们对考核方法进行了改革创新。特别是针对统筹“三大发展”、推进“九比竞赛”这一发展导向，相配套地改进考核办法、优化考核内容，在开展年度目标综合考评基础上，专门制定了县（区）党政主要负责人实绩指数评估办法，对县（区）科学发展、跨越发展、和谐发展以及统筹发展进行综合评估，推动考核由主要比“快”向主要比“好”转变，真正使科学发展有质量、有后劲、可持续。在具体考核中，我们既没有采取“权重法”，用100分把科学发展、跨越发展、和谐发展用权重加起来考核；也没有采取“相加法”，三者各100分，加起来去评估；而是用科学发展评估的指数、跨越发展评估的指数以及和谐发展评估的指数三者相乘的“积数法”。“积数法”最大意义就是通过乘数放大效应，让“三大发展”融为一体、密不可分。可以说，通过考核方法的转型，我们真正考出了实实在在的东西，考出了科学发展、跨越发展、和谐发展的真业绩。

三是推动了产业发展的转型。宿迁建市迟、底子薄、基础差，特别是在产业发展方面，产业层次、产业基础、产业结构尚处于较低水平。因此，有些同志认为，宿迁当务之急是加快发展，谈产业转型升级为时太早。但我们始终认为，经济增长是转型升级的可靠保证，转型升级是实现经济持续健康发展的根本途径，必须坚持两手抓、两促进，实现经济发展与结构调整互动并进。在招商引资上，面对如今白热化的招商形势，我们提出了差别化的招商引资思路，在优惠政策上杜绝盲目比拼、盲目竞争，要求与产出挂钩、税收挂钩、设备投资挂钩，真正实现以质量和效益为中心的招商引资。在产业集聚上，不拼资源、不拼优惠、不拼政策，努力通过产业的集聚、产业链的完善，营造自身在发展过程当中的优势。为此，我们牢固树立“抓集聚就是抓发展、抓集聚就是抓机遇、抓集聚就是抓特色”的理念，大力推进“三六五”集聚工程，以产业的高度集聚和人才的加速集聚，推动产业结构转型和经济结构调优。“三”，就是从2013年起利用三年时间推动产业和人才集聚。“六”，就是重点培育市区光电、新材料、智能电网、高性能复合材料、生物科技、信息技术六大新兴产业集聚区，力争到2015年六大新兴产业集聚区销售收入达到1000亿元，占规模以上工业总销售收入25%以上。“五”，就是到2015年实现引进工业企业人才1万人、引进现代服务业和社会事业人才1万人、新培养高技能人才1万人、新培养初级以上职称人才1万人、引导支持1万名知识型人才创业的“五个一万”目标。这些集聚的思路为后发地区摆脱过去发展基础差的劣势，攥紧拳头、打造特色、形成优势指明了方向，是最贴合我们实际的、最有价值的转型。我们还重点支持了大企业集团培育计划中的骨干企业、市场占有率高的行业龙头企业、走专业化差异化道路的特色企业、在本地能构成相对完整产业链的关键企业等“四类企业”，有力地促进了产业结构的调整和水平的提升。2013年销售超10亿元企业达26个，其中超20亿元企业11个，比上年分别增加8个和4个，规模以上工业增加值增速连续9年位居全省第一，新兴产业销售收入和高新技术产业产值分别增长35.6%、33.2%，宿迁经济开发区、沭阳经济开发区先后获批国家级经济技术开发区，我市成为苏北唯一拥有两个国家级经济开发区的地级市。与此同时，围绕创建农业现代化目标，大力推进农村土地流转，加快培育农业产业工人，积极转变农业生产方式，力争到2020年全市农村发展实现“三个6”，即基本农田不少于600万亩、村庄保留600个左右、高素质职业农民保持60万人。深入实施服务业提速“3119”工程，服务业增加值增速近四年来首次高于地区生产总值增速，全年旅游总收入突破100亿元、接待国内外游客突破1000万人次，其中市区接待团队游客超过50万人次，均创历史新高，成为全省第五个、苏北第一个被列入省旅游统计日报城市。

四是推动了城乡统筹的转型。统筹城乡发展，是化解城乡二元结构的必要途径，也是当前和今后一个时期改革的重点。党的十八届三中全会和中央城镇化工作会议，对推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则和重点任务作出了部署安排。就区域而言，发达地区依托较强的经济基础，推进城乡统筹相对容易，但对于宿迁这样后发地区而言，受自身条件、地域区划等因素影响，推进起来困难多、压力大。实践中，我们创新发展思路，注重顶层设计，从空间结构、要素配置、融合发展等维度入手，致力走出一条后发地区统筹城乡发展的新途径。构建了有利于城乡统筹的城市结构体系。长期以来，后发地区对城市结构都存在重中心城市、重县城，轻城镇、轻农村的现象。习总书记讲要让农业成为有奔头的产业、让农民成为体面的职业。我们认为，关键就是让农民在身边就有城镇化的辐射源、带动源、吸引源。如果收入达到城市人的水平，但公共服务跟不上，住的还是农村、还是那种生存条件，是不可能体面、不可能有奔头的，最后还是要往城市跑。为此，我们提出了“一轴两副九市”的城镇发展战略构想，把泗阳城区纳入中心城市发展轴，推动中心城区、洋河新区、泗阳城区三大主体一体化发展；在强化沭阳城区、泗洪城区两个副中心同时，按照小城市的标准规划建设九个核心镇，形成分层拉动、梯度带动、互促互动的新型城乡发展格局，努力走正新型城镇化道路。特别是在九个小城市的选取上，我们没有按照过去的思路，选择产业基础好、经济总量大的，而是选在中心城市发展轴和两个副中心辐射带动不到的地方，体现城市结构的均衡，让农民基本上可以在半小时、甚至更短的一个时间圈里，将来可以享受到和城市一样的公共服务和功能。形成了有利于城乡统筹要素配置的刚性机制。后发地区发展，在初期都是集中一切要素资源去做中心城市、做县城，某种意义上牺牲农村和城镇的发展，有的甚至还掠夺了农民的利益，这种情况下，后发地区普遍存在的城乡二元结构在拉大。所以，经济发达和后发地区，看中心城市看不出差距，看县城也看不出差距，到了乡镇、到了农村，越往下看差距越大。为什么？就是因为在要素配置上的不公平。为此，我们建立了“343”统筹城乡发展保障机制，明确县（区）财政每年对镇村社会事业、公共基础设施的投入逐年提高到公共财政预算支出总额的30%以上，土地出让收益中用于“三农”支出不得低于40%，用于拆旧区农村居民安置和农村基础设施建设等用地指标不得低于省下达挂钩指标总规模的30%。这样就在制度上让推进城乡统筹成为可能。找到了有利于城乡统筹的工作途径。我们的工作途径就是要实现农民生产方式、生活方式和社会管理方式转变“三同步”，不仅做到先安置再动迁而且努力做到先就业再动迁，比如双沟新城就提出，住新楼的如果家里没有一个人就业，政府就帮助介绍一个人就业。当然就业方式很多，不光是到工厂，包括变成农业工人、鼓励去创业、做农村经济合作组织农场主等等。同时，通过“三同步”还完善了公共服务体系，开辟实现了“人的城镇化”、就近城镇化和农民市民化新渠道。

五是推动了政府职能的转型。一个地区的市场化程度往往决定了该地区的经济发展水平，提高市场化程度、推进市场化改革的一个重要方面，就是推进简政放权、转变政府职能。一方面，突出了市场在资源配置当中的决定性作用。最典型的就是我们在全省率先探索、建立完善的“地票”交易制度，将建设用地指标和耕地占补平衡指标纳入“地票”交易市场。一举解决了三件事：第一个是实现了土地资源利用由“市长”向市场配置的转变。过去，土地都是严格计划管理，面上都是采取行政分配的办法，大家都找市长要指标，有的拿回去指标后，囤积在那里不用，配置率低，现在通过“地票”交易，用市场的办法来调节供需。第二个是实现了由集约节约使用土地政府要求向用地主体内在需求的转变。土地利用指标从“无偿分配”转变为“有偿获得”，在用地成本中增加了获取地票成本这个因素，促使各地对用地成本和土地使用效益进行重新评估，增强用地成本核算和精打细算意识，有效提高了土地的节约集约利用水平。（以宿豫区为例，在“地票”制度之前，该区投资强度约为200 万元/亩；实施“地票”制度后半年时间，该区从地票交易市场购买绿票960亩，累计实现投资30亿元，投资强度达到312.5 万元/亩，是同期的1.56倍。）第三个是实现了由城市多元资本城乡分割向支持新农村建设、实现扶贫帮困功能的转变。“地票”交易实现了农村建设用地与城市建设用地的远距离、大范围转换，既加快了城乡之间的要素流动，提高了农村土地的价值收益，有效满足了城市发展的用地需求，更重要的是将城乡级差地租的价值转化为城市反哺农村的重要资金来源，解决新农村建设资金不足等问题，加快了工业向园区集中、居住向社区集中、人口向城镇集中的步伐，进一步改善了农民居住条件和生产生活方式，提高城乡统筹发展水平。（我市沿成子湖周边的城乡统筹土地管理创新试验区计划总投资约6.5 亿元，除申请省以上土地整治资金1亿元外，其余资金均从地票交易收益中支出。）另一方面，突出了市场主体在创新和转型当中的主体地位。最典型的就是我们的“创新券”，过去我们鼓励企业创新，存在着几个问题，一个是重大户、大企业，忽视中小企业，再一个是重事后，忽视事前引导。现在我们让市场主体在创新和转型当中发挥主体地位，就是通过“创新券”解决这些问题。一是让“阳光雨露”普洒各类企业。不光大企业有，中小企业也有，全市50%以上的企业都发放了“创新券”，激发各类主体去创新。二是把事后奖励变成为事前引导。严格规定“创新券”只能用于技术攻关、关键技术设备购置、技术中心建设等，将奖励资金变成政府鼓励大家进行科技创新的引导资金。三是发挥了杠杆效应。现在财政资金带动投入比达到了1 ∶ 14，就是说你用我1万块钱，你要用自己更多的资金去创新。与此同时，政府职能的转换，还突出表现在行政审批制度改革、资格资质脱政化改革。中心思想就是首先把政府从不该管的事情当中退出来，少管，同时通过购买服务、培育社会中介组织的力量，最终提高政府的效率。为此，去年9月份启动实施新一轮行政审批制度改革，专门研究出台了“1 +10”文件，在工商登记、“四证一体”登记、并联审批制度等方面进行了流程再造和创新，只保留57项涉及有形资产资源、城市规划建设、环境保护、公共安全的审批项目，压减了136项，精简率超过70%，是目前全国行政审批精减力度最大、保留项目最少的地级市。按照“政府引导、统筹推进、分步实施、强化监管”的原则，率先启动资格资质类事项脱政化改革，加快推动资格资质类事项教育培训的产业化、社会化和项目办理的脱政化。

六是推动了民生改善的转型。民生改善的转型主要是把民生改善制度化。比如，在生态建设上，制定出台了《关于深入推进生态文明建设的意见》以及生态红线区域保护责任、干部生态环境实绩公示、生态环境损害经济调节、生态环境保护行政执法与司法联动、生态环境损害过错责任终身追究“五项制度”，形成了生态文明建设“1+5”制度框架体系，为加强生态文明建设提供了制度依据和机制保障。在民生保障上，过去更注重解决民生琐碎的事情，现在我们注重把民生放在“六大体系”当中制度化去建设，每年市政府都要做民生实事项目，过去都是就事论事，现在我们立足提升教育、医疗卫生等事业发展质态，针对不断出现的新情况新问题，积极探索建立一套既不翻“烧饼”、不走“回头路”，又能健康有序优质发展的制度体系。在扶贫开发上，我们坚持把扶贫开发作为改善民生的重中之重，按照补上短板、兜住底线的思路，着力推进落实“三个无盲点”，即省定经济薄弱村100万元财政专项补助到位无盲点，年人均纯收入4000元以下的贫困农户“一对一”结对帮扶无盲点，省定经济薄弱村“第一书记”配备无盲点。在此基础上，我们健全了县乡村“三级书记户户到”工作机制，明确要求各县（区）委书记、乡镇党委书记要选择辖区范围一个最具典型、最具代表性的经济薄弱村，对4000 元以下的贫困户做到“户户到”；村支部书记在对群众急事难事“随喊随到”基础上，对所在村贫困户做到“户户到”；完善了“一对一”结对帮扶推进机制，实行财政供养人员“一对一”结对帮扶联系卡制度；建立了结对帮扶“四个一律”考核机制，明确要求：凡2015 年挂钩对象不脱贫的，帮扶人员一律不脱钩；凡年度扶贫工作没有显著成绩的，当年年度考核一律降等；凡在结对帮扶过程中弄虚作假、消极应付的，一律下岗；凡单位结对帮扶人员中有三分之一没有实绩的，一律取消单位年度评优和推荐干部资格，并对单位主要领导诫勉谈话。通过强有力的推进举措，打造扶贫开发和“一对一”结对帮扶工作升级版，确保取得实实在在成效。2013年，一半以上低收入人口年人均纯收入达到4000元，一半以上的经济薄弱村达到新“八有”目标。在社会管理上，坚持以体制改革推动社会管理创新，初步构建了“三网融合体系”，即以社会管理基层基础建设长效机制、社会矛盾纠纷大调解机制等十大机制为支撑的社会平安网络，以大信访格局建设、网络问政大平台建设等四大建设为通道的群众问政网络，以公共服务体系、社会救助体系等六大体系为框架的社会保障网络，形成了一整套科学实用的工作机制和全覆盖、网格化、多层级的工作平台。