第二节 新自由主义思潮与政策实践

20世纪70年代，资本主义主要国家经济滞胀的出现使得传统凯恩斯主义在应对危机时束手无策，反凯恩斯主义的自由主义重新回到理论制高点。我们把具有沿袭传统古典自由主义思想的主要流派如拉弗为代表的供给学派，以科斯为代表的新制度经济学派，以布坎南为代表的公共选择学派，以小卢卡斯为代表的新古典宏观经济学，还有货币学派、弗莱堡学派、伦敦学派等统称为新自由主义思潮。新自由主义是相对于斯密以后十九世纪传统自由主义而言的，它沿袭了自由主义的传统，坚持经济自由的理论主张，认为古典经济学“看不见的手”的原理依然是正确的，资源有效配置只能由市场来执行，任何市场以外的力量都不能代替市场的作用；即使市场本身具有难以克服的缺点，但克服与纠正缺点的唯一方法在于通过产权明晰等措施来予以完善；政府本身也有不可克服的致命缺陷，绝不能依赖市场以外的政府干预。本书仅就具有代表意义的典型思想与政策实践加以简单概述。

一 新自由主义代表学派

新自由主义思潮是作为凯恩斯国家干预主义经济思潮的对立面出现的，早期的新自由主义思潮代表人物是哈耶克。20世纪30年代凯恩斯主义大行其道而自由主义备受冷落之时，哈耶克仍然不屈不挠地坚持传播新自由主义。他从伦理学角度探讨平等与自由的含义，反对一切形式的国家干预，其1944年出版的代表作《通往奴役之路》被称为“新自由主义的圣经”。

哈耶克批评国家干预主义，认为社会是由追求私利的自然人组成，只有保证人们的自由选择权，他们创造财富的积极性才能发挥出来。他认为自由主义并不等于自由放任。“自由主义的论点，是赞成尽可能地运用竞争力量作为协调人类各种努力的工具，而不是主张让事态放任自流。它是以这种信念为基础的：只要能创造出有效的竞争，这就是再好不过的指导个人努力的方法。它并不否认，甚至还强调，为了竞争能有益地运行，需要一种精心想出的法律框架。”对于政府行为，他认为不能无限地扩大公共行动领域而仍让个人在其自己的领域中自由自在。一旦国家控制所有手段的公共部分超过了整体一定比例，国家行为的影响会支配整个体系。而政府的作用限于如“防止严重的物质匮乏的保障，即确保每个人维持生计的某种最低需要”；某种生活水平的保障；或者应对疾病或者事故的保险制度；遭受天灾的救助等。经济自由是资源有效配置的保证，而凯恩斯主义国家干预主义是对斯密的通过市场竞争配置资源的思想的否定。只有资本主义的私人所有制才能为经济的自由提供保证，而国家干预主义不可能有私有制和市场机制的那种作用。同时，对于垄断问题，哈耶克认为即使在垄断无法避免的条件下，控制它的最好方法也不是由政府来掌握。如铁路、公路、航空运输、煤气与电的供应这样无法避免的垄断性产业，若由“私人垄断则很少是完全的垄断，更难长时期存在下去，或者私人垄断通常不能忽视潜在的竞争，而国家垄断则是一个受到国家保护的垄断——保护它不致受到潜在的竞争和有效的批评。”

1973年的中东战争引发的石油限产将资本主义国家再次卷入危机，经济萧条带来了通货膨胀，凯恩斯理论和政策逐渐暴露了其弊端，正当美国政府对滞胀束手无策时，供给学派以其独到的思想成为“里根经济学”的重要理论依据之一。其主要代表人物包括阿瑟·拉弗、罗伯特·蒙德尔、裘德·万尼斯基和马丁·费尔德斯坦等人，后三者曾任里根政府的总统经济顾问委员会的成员。供给学派反对凯恩斯片面强调需求效应。他们认为，凯恩斯主义长期不断地人为刺激需求，持续地损害了资本主义经济，过分的累进税制和福利政策导致了人们失去工作热情和存款意欲。他们认为，当今美国的经济与凯恩斯当时的大萧条情形不同，需求的增长不一定会造成产出的增长，而会单纯地增加货币数量，促进物价上涨，结果反而带来储蓄率、投资率放慢。供给学派更重视的是政策的供给效应，从而复活了萨伊定律。他们认为一切经济选择都是对成本和收益进行精确比较的结果，个人和企业选择的结果及预期总是比较相符，而政府的选择缺乏合理性，侧重于需求的政策往往产生预料不到的后果。如政府采取扩张性的财政政策是希望降低失业率，结果产生了通货膨胀；政府为改善失业者生活，增加事业福利金数量，却助长了离职，不利于重新就业；而免责医疗和医疗补助，导致了政府对医疗费支出的爆炸性增长。马丁·费尔德斯坦曾指出：政府强化干预的结果使经济陷入了更深的滞胀，政府作用不断扩大是美国经济绩效减退的原因，政府财政政策和货币政策造成产出不稳定和通货膨胀迅速上升，政府各项规制是生产力低增长和新技术研究及新兴产业发展缩减的主要原因。

供给学派进而提出了政策主张，包括：①主张实行以减税为主要方式的供给管理，大幅度持续削减个人所得税和企业税，刺激人们工作积极性。减少税收会增加总供给，减税可以提高人们工作的积极性，增加劳动力的供给，增加储蓄和消费，因而降低边际税率是供给学派的核心主张。②缩减政府开支，减少福利支出。政府在保险、失业补助和困难家庭补助方面的转移支付则会减少资源，增加政府支出，也助长了穷人依赖政府的思想，增加了自愿失业，减少了劳动供给，因而应减少政府的转移支付。③采取相对紧缩的货币政策，使货币供给量的增长和长期经济增长相适应，控制短期通胀。④改变国家干预的方向和内容，更多地依靠市场力量自行调节经济，减少国家对经济生活的干预。政府为了制定和执行规制，增加了大量的开支，而厂商为了遵守这些制度也增加了大量的费用，并限制了厂商有效利用技术和资源，导致投资下降，增长速度降低。因而主张精简束缚企业的规制，减少政府对企业活动的限制，降低规制的负效应，而让企业更好地按照市场经济原则行事。

供给学派是古典经济学的复苏。古典经济学派所认为的充分就业是自由市场经济条件下的常态，供给也会自动创造其需求，即萨伊定律。它强调生产与供给，主张经济自由主义。同样地，供给学派也主张经济学应着重分析社会经济的供给方面，立足于生产与供给来促进经济的复苏，因而供给学派也被称为“穿上现代服装的古典经济学”，它是古典经济学的正统继承。供给学派的思想和政策主张强烈地影响了美国80年代经济政策的制订。1981年，里根向国会提交的“经济复兴计划”中，如削减个人所得税和企业税率；削减联邦开支，减少预算赤字；控制货币信贷，推行稳健货币政策；放宽和取消政府对企业的规制等，便映射了供给学派的思想。

与此同时，在凯恩斯主义经济理论在因经济滞胀而陷入困境之时，布坎南的公共选择理论以公共产品的生产和消费作为研究对象，将经济学的研究对象拓展到以往被经济学家视为外部因素的政治学研究领域，并对政府的干预行为进行了批判。

他从政府提供公共产品这一视角进行分析，认为由于公共产品具有不同于私人产品的特征，如非竞争性、非分割性、非排他性和“搭便车”现象，因而通过市场进行选择去配置资源在公共产品那里就失灵了，而政府若通过政治程序的政治市场来进行选择也存在很多问题。如①公共投票使得多数规制在做出集体选择时会失灵。②政府并不是社会利益的最优代表。国家干预主义蕴含了一个不真实的假定，即政府能够代表社会，并能够按照社会利益纠正市场失灵问题；同时政府干预的活动与措施不会造成其他恶果。政府官员在参与公共选择中与普通人一样具有自私的动机，因而由他们所组成的政府也同样会不顾公共利益去追求其官僚集体的自身利益，且相比于私人部门所受的约束更少。若市场不是一种完美的经济机制，那么国家干预也并不是解决问题的良方，过多的干预反而会扰乱和破坏经济生活的内在秩序，从而严重危害民主制度的生存。③产生寻租。寻租这一术语是由美国明尼苏达大学教授安·克鲁格（An O. Kruger）于1974年在《寻租社会的政治经济学》一文中首次提出的。寻租不同于寻利，寻利是通过新产品或者重新配置资源来创造价值，是在价格制度中自然产生的，是一种生产性活动。而寻租则是一种人为创造的非生产性活动，即政府通过帮助创造或保护某个企业的垄断地位，从而提高该企业的垄断租金。寻租表现为通过游说政府和院外活动来获得政府的准入、价格规制与特权等，政府权力对市场交易活动的介入是寻租活动赖以存在的前提。④政府官僚部门不以营利为目的的行为使其不计所提供的公共产品的成本，且往往超额提供，造成浪费，而对官僚的监督往往又是无效的。

对政府干预经济的动机、行为与效果的不信任成为要求政府放松规制、减少干预的重要依据，就连被称为“经济干预主义”的代表人物斯蒂格利茨虽然在《政府的经济角色》一文中表述了作为组织的政府克服诸如公共物品、外部性、自然垄断等市场失灵的优势所在，并可以通过征税权、禁止权、处罚权、降低交易费用等方面纠正市场失灵，但同时他也承认政府由于不完善的信息而存在公共失灵，市场失灵的来源同样也是政府失灵的来源，它同样会损害竞争、破坏合同、滋生腐败，政府才是名副其实的“自然性垄断”。

作为当代规制俘获理论的重要代表人物斯蒂格勒通过考察受管制和不受管制的供电企业，认为管制可能没有收到降低电费的效果，在电费结构方面也没有显著区别。他考察美国政府对证券市场的规制情况，认为规制在减少投资风险的同时，也丧失了许多开拓有希望的新事业的机会，削弱了合理配置资源的机能。他始终认为，政府规制作为经济系统的内生变量是规制双方供求均衡的产物：受规制企业为寻求政府保护要向规制机构支付交易费用，而政府规制则是利益集团活动的产物，与初始的公共利益目标相背离，即政府宣布的管制目标和管制的实际效果是不相符合的。

新自由主义经济思潮是由当代西方经济学界主张自由放任的各流派组成的思想潮流，其本身并不具有一个完整的核心的理论体系。不同的新自由主义经济学流派彼此间存在理论分歧，但他们实际上殊途同归，都认为政府干预过多降低了制度的活力。归纳起来，其主张表现为：①反对靠政府的财政政策，如财政支出和税收去调节总需求和经济波动；②反对官僚机器对经济的规制，主张恢复自由放任的市场经济，在国内外市场放松或取消政府对企业的调节和控制，特别是消除政府对垄断企业的规制；③反对公有制，主张国有企业和公共服务的私有化；④反对社会福利支出，要求大幅度削减社会福利开支和项目；⑤主张贸易自由化，并进一步发展为要求外国投资的完全自由化，同时为实现商品、服务、资本、货币的跨国自由流动，要求发展中国家放松金融业规制。

二 新自由主义政策实践

20世纪70年代中期以后，新自由主义在美英国家逐渐取代了后凯恩斯主义主流经济学，并成为制定国家经济政策的理论依据。由连任美国第49届、50届总统的罗纳德·里根实践的里根经济学成为新自由主义经济实践的代名词，他在面临高失业率、高通胀、低经济增长的两高一低的困境时，将供给学派与货币主义完美融合，开创了后凯恩斯时代经济政策的先河。与此同时，英国的铁娘子撒切尔夫人在1979年出任首相之后，认为前届工党政府热衷于国家干预和实行国有化带来了经济停滞与通货膨胀，因而上任之后以国企民营化为先锋开始了小政府、大市场的改革。“在1980—1982年中，对这场观念复兴（扩大供给、全面刺激拓宽市场、削弱政府作用）起到关键作用是里根时期的美国和撒切尔时期的英国。这两个主要资本主义国家的肯定态度起了决定性作用。”同时，鉴于美国和英国对新自由主义持肯定态度，新自由主义在70年代末到80年代初向全世界蔓延，而华盛顿共识正是其表现。

华盛顿共识是“位于华盛顿的若干机构（美国财政部、美国联邦储备委员会、国际货币基金组织和世界银行）向拉丁美洲国家提供政策建议的最低共识”的简称，是曾任世界银行的副行长和首席经济学家约翰·威廉森（John Williamson）于1989年提出的。华盛顿共识由推行经济改革方面的许多政策组成，其内容主要包括：

（1）财政自律：实行严格的税收和预算原则，防止预算赤字和通货膨胀；

（2）重新确定国家支出的优先顺序，优先保证下列领域：能够实现较高经济回报，并且能够改善收入分配，例如改善卫生保健的基本措施、初级教育及基础设施等；

（3）实行税收改革：降低征收高额税的标准和扩大税基；

（4）实行利率自由化；

（5）实行货币的竞争汇率；

（6）实行贸易交易自由化：降低规制或取消关税壁垒；

（7）实行外国直接投资流动的自由化；

（8）实行私有化；

（9）规制放松：取消国家对市场的调节，取消进入和退出壁垒；

（10）为私有财产权提供司法保护。

斯蒂格利茨把这些措施又总结为：财政节俭、私有化和市场自由化。作为政策实践，撒切尔政府率先开展了私有化，而美国中间派的卡特政府率先发起了放松规制，在这十项措施中，相对而言，规制放松是政治分歧较少的领域。这些共识被认为是新自由主义和当今全球化的理论学说，是位于华盛顿的若干机构把这些规定强加给世界许多国家的纲领。受新自由主义思潮及华盛顿共识影响的，不仅仅包括拉美地区，而且还包括东欧、中国，甚至发达国家的日本。

总之，新自由主义继承了亚当·斯密为代表的古典自由主义经济理论，它产生于20世纪30年代的凯恩斯主义盛行时期，蓬勃于70年代两次石油危机的滞胀之后，于八九十年代向全球蔓延，并在华盛顿共识提出后达到了高潮，上升为世界主要发达国家的意识形态和主流价值观念。20世纪后期，新自由主义思潮基本统治了西方经济学的话语权，不仅独占了经济领域，而且在政治领域、社会领域、文化领域都有所体现，成为主要发达国家明确的政治和经济范式。