第一节 从放任到规制的理论渊源

一 从亚当·斯密到凯恩斯

创造了被称为经济上的自由宣言的《国民财富的性质和原因的研究》的亚当·斯密，从表面上一片混乱的成千上万个独立经济交易之中发现了经济的自然秩序——由市场来组织生产。他反对重商主义，畅言自由贸易，他认为，“金银的输入，不是一国得自国外贸易的主要利益，更不是唯一利益。”“我们完全有把握地相信，自由贸易无须政府注意，也总会给我们提供我们所需的葡萄酒；我们可以同样有把握地相信，自由贸易总会按照我们所能够购入或所能使用的程度，给我们提供以流通商品或用于其他用途的全部金银。”他鼓励通过自由贸易实现对原材料的进口，“如果本国产业的生产物在国内市场上的价格同外国产业的生产物一样低廉，这种管制显然无用。如果价格不能一样低廉，那么一般地说，这种管制必定是有害的。”

当出于自利动机而采取行动追求财富时，专业化生产也促使他们进行合作，市场竞争本身就会实现“自然价格”，同时也会达到不同个人之间的平衡。他认为，市场竞争同样会保护公众利益。而政府不应对商品进行定价，不应对工资进行限制，不应对地租进行限制，同业组合也会对竞争产生限制作用，因而政府干预则是不必要的，甚至会造成腐败。“如果政治家企图指导私人应如何运用他们的资本，那不仅是自寻烦恼地去注意最不需注意的问题，而且是僭取一种不能放心地委托给任何个人，也不能放心地委之于任何委员会或参议院的权力。把这种权力交给一个大言不惭地、荒唐地自认为有资格行使的人，是再危险也没有了。”因而，“法律应当让人民自己照应各自的利益。人民是当事人，定然比立法者更能了解自己的利益。”“对于现世生活的维持，以及对于来世生活的幸福，人民是那么关心，政府因此必须听从人民的意见，而且为了确保公共的安宁，必须建立他们所赞成的制度。”

亚当·斯密的思想被边际学派及新古典学派的马歇尔所继承。随着经济实践的变化，马歇尔虽然观察到卡特尔、托拉斯的存在，思考了政府在多大程度限制铁路及其他处于垄断地位的企业的经营，但是仍然在《经济学原理》导言中谨慎地表达了这样的观点：“……绝不要不加分析就对竞争统统加以诋毁，对竞争的任何特殊的表现都必须保持中立态度，直到相信人类本性确实如此，抑制竞争绝不会比竞争本身更起到反社会的作用”。日本经济思想家猪木武德认为：“马歇尔虽然也承认中央、地方政府的潜在作用在增大，但他的基本意图在于支持私人企业，并承认官僚经营存在非效率性。他认为，纳税人有效地控制政府企业，并找到具有革新精神和能力的管理者与从业人员是困难的。而且与斯密一样，马歇尔也担心国家成为特殊利益集团，特别是工会的爪牙。因此，可以说，到马歇尔时代为止，经济学家们一直都继承了亚当·斯密的国家哲学的基本部分。”亚当·斯密及其继承者的思想兴盛到150年后的20世纪20年代。

1929—1933年爆发的经济危机，使传统的古典经济学中关于市场经济可以进行自我调节的神话破灭了，理想的传统理论与严峻的经济现实之间产生了尖锐的冲突，资本主义一方面面临着解决现实情况的理论匮乏，另一方面传统经济理论制定的自由放任政策在大萧条面前束手无策。在此之际，理论上的凯恩斯革命和政策上的罗斯福新政的完美结合克服了危机。凯恩斯以国民收入决定理论为出发点，认为“心理上的消费倾向、心理上的流动性偏好，以及心理上对资本资产的预期”这三大心理规律带来的有效需求不足引致了危机的爆发，“传统经济学理论向来以乐观著称于世，经济学家也往往被人们看成是甘迪德一类的人物。他离开了这个世界去开垦他的园地，并教导人们说：只要听其自然，一切都会在这个世界上以最好的形式向最好的方向发展。这种盲目乐观的态度，我认为是由于他们忽视了一点：有效需求不足可以妨碍经济繁荣。”

而为了有效克服需求不足，实现充分就业，需要国家的干预：“……当然，确保充分就业所必需的国家管理，其中包含着政府传统机能的扩充……经济力量或许需要约束或指导才能自由运行。”其政策主张一改平衡预算财政而转为实现无通货膨胀的充分就业的功能财政，即使用扩大公债发行、减税等手段克服萧条。凯恩斯主义全面而直接干预经济的理论所制定的经济政策在实践中收到的明显效果，也使凯恩斯主义备受政府青睐。凯恩斯提出的分析方法成为后来资本主义国家塑造市场竞争和政府干预的混合经济体制的重要理论基础和指导思想。

20世纪50年代末至70年代末，在凯恩斯经济学在政策上得到大力推行的同时，凯恩斯学者们也对其理论进行了深化。以保罗·萨缪尔森为代表的凯恩斯主义经济学家将新古典经济学与凯恩斯经济学综合为“新古典综合派”。新古典综合派是一种混合经济理论。混合经济指既有市场发挥作用，又有国家对经济生活进行干预。现代市场经济是靠“有形的手”和“无形的手”相结合的混合经济，即私有制度通过市场机制的无形指令发挥作用，政府机构的作用则通过调节性的命令和财政政策与货币政策的刺激得以实现。把市场主体划分为消费者、厂商和政府，政府也不再是妨碍市场之外的因素。对于市场经济而言，市场能起到一种自发调节和协调的作用，从而存在自动趋于均衡的内在的秩序性，但同时也存在一些缺陷：如外部经济造成市场失灵；不能解决公共产品的有效供给问题；对于由人自身天赋能力、生存环境等先天差别造成的贫富悬殊、分配不均等，市场无法解决；市场竞争可能会加剧资本集聚和集中，从而导致垄断。因而政府应使用适当的手段对经济进行干预，包括宏观层面的财政和货币政策，微观层面的价格政策等。以萨缪尔森为代表的新古典综合派在所有制结构上将国家和私人所有制混合，在经济运行机制上将“看得见的手”和“看不见的手”混合，他们继承和发展了凯恩斯主义，其政策主张受到西方社会的青睐，占据了官方经济学的位置。

二 经济发展初期阶段的政府干预

同时，针对经济发展的不同阶段，政府可能出于保护或支持本民族工业发展的目的而干预经济，这方面的典型代表是汉密尔顿和李斯特。汉密尔顿是支持民族工业发展的经济学家和实践家，他意图通过政府来保护本国未发展起来的幼稚性工业。虽然，他本意并不是政府管制工业的发展，但是却为政府干预提供了先例。汉密尔顿认为市场的实质从来就不是自由放任，政府在“必要”的时候就要干预：政府必须起到主动的干预作用，因为所谓的市场自由调节机制根本不可能确保令人满意的工业发展。

弗里德里希·李斯特在流亡美国时期，也深受汉密尔顿影响，在《政治经济学的自然体系》中就曾全面表达过他的看法。李斯特所生活的年代正是亚当·斯密的自由主义学说统治世界的年代，李斯特从早期的亚当·斯密的忠实信徒转变为著名的贸易保护者是源于当时德国的现实。虽然古典学说所畅言的自由贸易会按照比较优势形成合理的国际分工，国与国之间的资源会得到最充分发展，但是德国的现实却是技术落后、竞争无力、商品被排挤、竞争力被摧残。“自由贸易对于农业、工业和商业得到高度发展的先进经济国家而言是有益的，但对于刚刚使得工业与农业相平行发展的国家而言，为了能持续发展工业就有必要保护关税，这也是先进国家英国在重商时代就曾经采取过的政策。”李斯特对像英国这样的工业国家所确立的命题，能原封不动地搬到农业国家而感到不满。

李斯特从德国自身现实出发，以生产力理论为核心阐释了他的保护幼稚性工业理论。他认为自由贸易是一种欺骗，是只听从于并只适合于19世纪的英国的特殊利益的一个政策，而在发达国家自由主义思想影响下的发展中国家的自由，则被李斯特称为“消极的自由”。如果实行自由贸易，那么处于不同经济发展阶段的国家之间一旦发生冲突，最落后的国家必定会一败涂地。因而当国家处于工业化的第二、第三阶段的话，采取贸易保护政策毫无疑问是必要的。李斯特认为历史的教训是：“一个国家的人民如故不懂得在适当的时候去解决通过确立自主工业与有利的工商业阶级，以确保在精神方面、经济方面和政治方面的独立这一重大课题，就会因此而灭亡。”

他建议，使用关税手段来保护本国的幼稚性工业。他的这一建议在现在看来已经很难实现，却向我们传递着同样的信息：保护性的贸易政策，而非斯密的自由贸易政策是实现后发国家强盛的途径，同时保护性的贸易政策也是走向自由贸易的必经途径。

同样的想法在很多日本学者那里也有所体现，原日本农林水产厅厅长佐竹五六把经济发展划分为危机状态、起飞期和成熟期三个阶段，他认为在经济的危机阶段应该对资源、物价、工资、利率进行干预。在经济起飞阶段，政府可以控制一些产品的价格，对金融行业进行规制，政府对经济的干预可以使资源向其所期望的部门，即新兴产业集中，并且建立缓冲机制以减轻对其他停滞部门的影响（见图1-1）。

图1-1 转型期的国家与经济

资料来源：陈建安：《经济全球化与21世纪日本的对策——复旦大学日本研究中心第十一届国际学术研讨会论文集》，上海财经出版社2003年版，第88页。

作为“干预经济”的代表性人物，斯蒂格利茨在《政府的经济角色》一文中探讨了政府在经济中的作用，他把政府看作是一种经济组织，但这个组织与其他经济组织相比有很多不同，“在这些不同之处中，政府有两大显著特征：第一，政府是对全体社会成员具有普遍性的组织；第二，政府拥有其他经济组织所不具备的强制力，……政府的显著特征——拥有全体社会成员和强制力——使政府在纠正市场失灵方面具有明显优势。”即政府通过自己的强制力来纠正市场失灵。政府纠正市场失灵可通过直接的经济管理、政府规制、公共服务、社会管理和经济调节等职能来实现（见图1-2）。学者徐平也对政府的经济职能有详细的表述，认为政府的经济职能大致可分为如下的三种类型：一是基础性职能，如提供产权界定、管理社会经济事务、为市场经济有秩序运行提供最基本条件；二是调节性职能，如政府通过财政、货币政策对市场进行干预，以影响市场参数和影响市场条件，也就是宏观调控；三是规制性职能，即政府为实现特定的目标，对某些企业及其他市场主体的部分行为直接施加影响和作用。其中，政府对微观企业的规制职能是政府干预经济的重要手段之一（见图1-2）。

图1-2 政府管理职能的表现

资料来源：王俊豪、肖志兴、唐要家：《中国垄断性产业管制机构的设立与运行机制》，商务印书馆2008年版，第28页。