中国城市规模效益与区位政策

城市的规模效益一直是国际学术界讨论的一个重要议题（Alonso, 1971; Richardson,1973；巴顿，1986）。近年来，围绕着城市发展方针的讨论，中国的一些学者也开始对城市规模效益问题表现出浓厚的兴趣，并进行了一些有益的探讨（周一星，1988; Zhou and Yang,1995）。然而，迄今为止，国内学术界对城市规模效益的看法并不一致，有关城市发展方针的各种观点更是五花八门。在这里，笔者将以1994年中国622个城市为样本，着重探讨城市经济效益与城市人口规模之间的关系，并在此基础上对城市工业投资区位政策问题进行一些初步的研究。

一 中国的城市发展方针及其争论

中国城市发展方针的形成最早可追溯到20世纪50年代。早在1955年，国家建委就提出，“新建的重要工厂应分散布置，不宜集中”,“今后新建城市以中小城市为主，没有特殊原因，不搞大城市”。50年代中期以后，由于当时国际环境对中国不利，加上高层领导对国际形势的严重估计，由此就滋生了一种分散化的思想。例如，1960年毛泽东同志在“读政治经济学教科书下册笔记”中写道：“将来的城市可以不要那么大，要把大城市居民分散到农村去，建设许多小城市，在原子战争的条件下，这样比较有利。”1964年8月，他再次强调“现在工厂都集中在大城市和沿海地区不利于备战”。1965年6月，他在杭州会议上又谈到“搞小城镇嘛，还是搞小城镇的方针”。毛泽东的这一思想对中国后来城市发展方针的形成有着重要的影响。

1978年，中国政府正式把“控制大城市规模，多搞小城镇”作为国家城市发展总方针提了出来。1980年召开的“城市规划工作会议”又提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针。这一方针提出之后，一度在学术界引起激烈的争论。争论的焦点是重点发展何种规模的城市才是中国城市化的最佳选择。1989年12月颁布的《城市规划法》将城市发展方针修改为“严格控制大城市规模，积极发展中等城市和小城市”。

20世纪80年代以来，围绕城市发展方针的讨论，学术界提出了一些针锋相对的观点：一种观点是主张加强小城镇建设，大力发展乡镇企业，由此加快农村工业化和城镇化的步伐（费孝通，1984）；另一种观点则强调大城市的经济效益明显高于中小城市，大城市超前发展是工业革命以后存在于世界各国的普遍规律，因而主张集中有限的资金，优先发展和建设大城市（胡兆量，1986）；还有一种观点认为，小城镇严重浪费土地资源，经济效益一般较差，因而主张应合理发展大城市，积极发展中等城市，适当控制小城镇发展（刘华伯，1986）。

显然，上述种种观点尽管分歧明显，但分析问题的角度都是相同的，那就是围绕城市规模来确定应采取鼓励或限制的政策，因而普遍带有浓厚的“规模政策”色彩。而且，各种观点都把获取城市社会经济效益作为其立论的依据。小城镇重点发展论强调投资成本小，社会效益好，能吸纳大量的农村剩余劳动力；大城市重点发展论强调集聚规模经济效益，认为“城市规模越大，城市效益越高”；而中等城市重点发展论则强调城市最佳规模，认为中等城市的人口规模属于最佳规模。这里涉及城市效益与城市规模之间的关系问题。

二 城市经济效益与人口规模

城市经济效益是城市总投入与总产出的比较。由于城市的投入与产出表现在许多方面，因此，城市经济效益可以用多种指标来进行衡量。考虑到现有统计资料的限制，这里笔者主要选择了以下几个指标：（1）每个从业人员平均创造国内生产总值（Y1），它反映了一个城市的全员劳动生产率；（2）每个非农业人口平均占有建成区面积（Y2）;（3）全部独立核算工业企业每百元资金（固定资产净值平均余额加流动资金平均余额）实现利税（Y3）;（4）全部独立核算工业企业每百元资金实现总产值（Y4）;（5）全部独立核算工业企业每百元固定资产实现总产值（Y5）;（6）每个非农业人口平均占有工业固定资产原值（Y6）。

需要指出的是，自从1983年中国实行市带县的管理体制后，使城市的地域概念不清。截至1994年年底，中国带县城市已达到193个，共带县783个，占全国总县数的45.1%。由于市辖县的功能不是城市功能的主体，城市的各项功能主要集中在市区，市区的发展对整个城市的社会经济发展起着决定性的作用。因此，本文所指的城市均是指城市市区，在地域上包括城区和郊区，而不包括市辖县。城市人口规模则采用市区非农业人口（X）来进行分类。

在所选择的反映城市经济效益的各项指标中，独立核算工业企业百元资金实现利税指标在统计口径上存在一定的不可比因素。在利税总额中，北京、天津、上海、成都、峨眉山、邛崃增值税分不出市区数，重庆、自贡、攀枝花、德阳、乐山、吐鲁番、伊宁、塔城、博乐、库尔勒、阿克苏、喀什和和田均未包括增值税，由此导致以上城市百元资金实现利税数据偏小。因此，本文中的百元资金实现利税指标均不包括上述城市。

表1反映了1994年中国600多个城市主要经济指标的统计特征值。从表1中可以看出，各项经济指标的变化幅度都很大。例如，云南玉溪市每个从业人员平均创造国内生产总值80435元，是陕西商州市的48.8倍；独立核算工业企业每百元固定资产实现总产值1586.4元，是辽宁盘锦市的95倍；每百元资金实现利税282.9元，比内蒙古丰镇市高296.7元。为了考察城市经济效益与城市规模之间的关系，我们利用各种模型进行了回归分析。

分析结果表明：

（1）城市每个从业人员平均创造国内生产总值与城市人口规模呈现出显著的正线性相关关系。这就是说，随着城市人口规模的增加，城市每个从业人员平均创造的国内生产总值，即城市全员劳动生产率也将随之增加。从统计上看，城市非农业人口每增加1万人，城市全员劳动生产率将相应地提高35元左右。1994年中国城市全员劳动生产率与非农业人口规模之间存在明显的对数正线性相关关系，相关系数达0.39。这说明，中国城市全员劳动生产率的变化大约有15%可以由其人口规模来解释。大城市全员劳动生产率较高，与其产业结构、技术装备水平以及集聚规模经济效益等诸多因素有关。

（2）城市每个非农业人口平均占用的建成区面积与其人口规模呈显著的负线性相关关系。一般地说，随着城市人口规模的增加，城市的土地价格也将随之提高。这样，在土地价格机制的作用下，大城市市区那些大量占用土地的产业将会被逐渐置换转移出去。同时，为了节约生产和办公用地，降低成本费用，大城市市区现有的产业活动在地域空间上也将趋向于集中配置。从回归分析的结果看，城市非农业人口每增加1万人，大体可以节约0.34公顷（约5亩）土地。对比表2和表3可以看出，在进行对数处理后，并利用多种模型进行回归分析，结果发现相关系数R明显提高。其中，在二次方程和三次方程模型中，相关系数R都在0.50以上。

（3）利用线性和一些非线性模型进行回归分析的结果表明，1994年中国城市工业企业百元资金实现利税与城市非农业人口规模之间不存在显著的相关关系。这一结果出乎人们的意料。按照城市人口规模的分组资料，1994年中国城市百元资金实现利税平均为9.8元，其中超大城市（200万人口以上）为8.0元，特大城市（100万至200万人口）为11.5元，大城市（50万至100万人口）为10.5元，中等城市（20万至50万人口）为8.2元，小城市（20万人口以下）为12.4元。这似乎表明特大城市和大城市百元资金实现利税要高于中等城市。另据一些学者利用1985年中国295个城市的资料进行多元回归分析的结果表明，城市人口规模是影响城市工业资金利税率大小的第二重要的决定因子，其他具有统计意义的因子包括城市工业结构、专业化水平、大企业的比重、每个工人占有的固定资产以及距离港口的远近等（Zhou and Yang,1995）。

（4）城市工业企业百元资金实现总产值和百元固定资产实现总产值与城市非农业人口规模之间同样不存在显著的线性相关关系。然而，进行非线性回归分析的结果表明，1994年，中国城市百元资金实现总产值和百元固定资产实现总产值与城市非农业人口规模之间存在着一定程度的二次和三次函数相关关系。而且，利用散布图可以发现，当城市非农业人口规模处在大约5万—50万人的区间，工业企业百元资金实现总产值和百元固定资产实现总产值相对较高；当城市人口规模低于5万时，工业企业资金产值率相对较低；而当城市人口规模超过50万时，工业企业资金产值率基本上保持在一个较小的范围内变动，呈现出相对稳定的趋势。需要指出的是，即使是在5万—50万城市人口规模区间，工业企业资金产值率的变化幅度也相当大。这说明，城市的人口规模只是影响城市工业企业资金产出效果众多因素中的一个。

三 城市规模与工业区位政策

如前所述，中国现行的城市发展方针带有明显的“规模政策”色彩。政府控制大城市人口规模的主要手段之一，是严格限制农村和中小城市人口流向大城市，同时把大城市的就业制度与本市户口联系起来，即新增加的工作岗位只允许提供给具有本市户口的当地居民。

与此同时，为了鼓励小城市的发展，中国政府适当放宽了城市的建制标准，实行了市带县的体制，并将一大批县升级为市。其结果是，中国城市的数量近年来迅速增加。1978年，中国有城市193个，其中大城市40个，中等城市60个，小城市93个；到1995年，中国城市数量增加至640个，其中大城市75个，中等城市192个，小城市373个。在这期间，大城市数量增加了87.5%，中等城市增加了220%，小城市增加了301.1%。因此，从城市数量上看，小城市的增长速度要快于中等城市，而中等城市又要快于大城市。

然而，在工业和基础设施投资布局上，无论是中央还是省级政府，都存在着偏重于大中城市尤其是大城市的倾向。从表4中可以看出，1994年超大城市每个非农业人口占有固定资产投资额和国有经济固定资产投资额分别比全国平均水平高46%和53%，而小城市这两个指标则分别比全国平均水平低27%和30%；大城市每个非农业人口占有工业固定资产原值比全国平均水平高20%，比中等城市高14%，比小城市高55%。相反，外商投资区位的选择则更看好中等城市。

利用多种模型进行回归分析的结果表明，1994年中国城市每个非农业人口平均占有工业固定资产原值（对数值）与城市非农业人口规模（对数值）之间存在着显著的相关关系，相关系数R都在0.22以上。对方程进行F检验的结果表明，4个模型都具有显著的统计学意义。这说明，从统计上看，大中城市每个非农业人口平均占有的工业固定资产原值一般要高于小城市。

由于城市现有工业固定资产原值是各历史时期工业投资累积的结果，因此，可以认为，在过去较长一段时期内，中国工业投资的地区布局实际上存在着偏重于大中城市的倾向。这种工业投资区位选择的大中城市偏好，与20世纪80年代国家提出的城市发展方针刚好相反。

为什么会出现这种相反的趋势呢？大体来说，主要有以下几方面的原因：首先，中国的城市发展政策与投资布局政策分别由不同的政府部门制定和实施，由于存在着部门利益，加上各部门所考虑问题的角度不同，因此，各政府部门出台的各项相关政策往往存在着相互不配套的现象。1978年以来，国家重点建设的一些基础设施和工业项目大多都布局在大中城市地区。省级政府也倾向于把较多的投资项目安排在大中城市，特别是省会（首府）城市。其次，从行政体制上看，中国的大中城市大多属于省会（首府）城市、计划单列市和地级市，而小城市则多属于县级市。由于大中城市的行政级别高，政治和经济地位特殊，因而在向上级政府部门争取投资项目的竞争中往往处于比较有利的地位。最后，目前中国的许多小城市大都是近几年由县升为市的。这些城市大多基础设施落后，工业基础薄弱，投资环境相对较差。在争取国家和省级政府投资以及外商投资方面，它们很难与大中城市分庭抗礼。

从发展趋势看，随着大城市土地价格和劳动力工资成本的不断上涨，大城市将会利用其自身的优势，逐步向商业、贸易、金融、房地产、科技、文化等第三产业和高新技术产业方向发展，而把市区现有的一般性制造工业转移扩散到周围的中小城市地区。同时，大城市方便的交通通信条件和集聚经济优势，将使大城市成为跨国公司地区性总部和国内大中型企业公司总部的所在地，而中小城市将成为制造工业的生产地和工业活动相对集中的地区。由于大城市的集聚经济效益主要体现在第三产业活动和公司的行政管理职能方面，城市工业经济效益也并不像人们所想象的那样随着城市人口规模的增加而增加，因此，加强不同规模等级城市之间的产业分工将是十分必要的。对中央和省级政府来说，采取引导大城市特别是超大和特大城市工业企业逐步向中小城市扩散，并优先支持中小城市工业发展的政策，将比目前单纯采取严格控制大城市人口规模的城市发展政策更为有效。

大城市人口和产业活动的分散是相辅相成的。如果大量的工业和第三产业活动仍然集中在大城市地区，而中小城市又缺乏相应的基础设施和就业岗位，那么，实施“严格控制大城市规模”的政策将很难取得较好的效果。由于大城市拥有较好的基础设施和文化生活设施，各种就业岗位相对充裕，发展机会也较多，这与一些中小城市特别是小城市形成鲜明的对照。在这种情况下，许多年轻人特别是大学毕业生在择业选择时大都愿意待在大城市，而不愿去中小城市工作。改变目前这种状况的关键是通过引导大城市产业尤其是工业的分散来促进其人口的分散，而不是刚好相反。

四 若干政策性结论

综上所述，随着城市人口规模的增加，城市每个从业人员平均创造的国内生产总值也随之增加，而每个非农业人口占用的建成区面积则随之减少。然而，回归分析的结果表明，城市工业企业资金利税率和资金产值率与城市人口规模之间不存在着正线性相关关系。也就是说，至少从城市工业经济效益的角度看，我们不能得出像有些人所说的“城市规模越大，城市效益越高”这样的结论。

虽然城市工业经济效益与城市规模之间并不存在正线性相关关系，但国家工业投资区位的选择却或多或少存在着偏重于大中城市的倾向。这种工业投资区位选择的大中城市偏好，与80年代国家制定的旨在鼓励中小城市特别是小城市发展的城市发展方针恰好相反。为改变目前这种不利状况，国家有必要采取引导大城市特别是超大和特大城市工业企业逐步向中小城市扩散，并优先支持中小城市工业发展的政策。

参考文献

巴顿：《城市经济学：理论和政策》，商务印书馆1986年版。

费孝通：《小城镇，大问题》,《江海学刊》1984年第1期。

胡兆量：《大城市的超前发展及其对策》,《北京大学学报》1986年第5期。

刘华伯：《我国城市发展方针初探》,《重庆社会科学》1986年第5期。

周一星：《中国城市工业产出水平与城市规模的关系》,《经济研究》1988年第5期。

Alonso, W., The Economics of Urban Size. Papers of the Regional Science Association,1971, 26（1）:67-83.

Richardson, H. W., The Economics of Urban Size. Farnborough: Saxon House, 1973.

Zhou, Y. and Q. Yang, Geographical Analysis of the Industrial Economic Return of Chinese Cities. Urban Geography,1995, 16（6）:505-520.