第一节 企业经营者

企业经营者角色主要是指地方政府直接介入辖区内集体企业的微观经营活动。在20世纪80年代到90年代前期，由于私营企业在意识形态上和法律制度层面上的合法性尚未真正确立，社会主义公有制经济仍占据主导性地位，所以地方政府创办集体企业、扮演企业经营者角色的现象比较普遍，最典型的例子就是“苏南模式”中地方政府大力发展乡镇集体企业。

一 地方法团主义

倪志伟（Victor Nee）认为，转型经济产生了多样化的组织形式和产权形式。20世纪80年代中国市场经济发展的后果之一便是大量的集体企业转型为混合的组织形式——市场化的再分配企业。这种组织形式的产权结构是流动的，比如，当镇或村政府将集体企业承包给个体经营者时，这些公司就变成了混合产权形式，地方政府和个体经营者都对之拥有产权。而且，这些以市场为导向的公司在市场上要比国有企业更有竞争优势，创造了更多的利润，成为地方政府财政收入的主要依赖对象。市场力量和局部改革的制度机制促成了地方政府、市场化的公司、私营企业形成了一个以促进市场取向的发展为目的的松散联结体，共同抵制中央政府的侵入，这一组织形式被称之为地方法团主义。

接着倪志伟又从新制度主义的视角分析了地方法团主义存在的合理性。他认为，作为一种制度安排，地方法团主义代表了一种对弱市场结构和不完备市场转型问题的地方化解决方式，它有利于节省交易成本。地方政府帮助集体企业获得了凭借自身力量得不到的各种稀缺资源，尤其是那些供给短缺的资源。地方政府还监督地方劳动力市场，任命未承包给个体经营者的集体企业的经理，与银行交涉获得贷款，决定许多商品的地方价格，核定和协调利用预算外可控制资金投资由集体企业建设的项目等。虽然，地方政府对企业的这些微观干预可能会软化公司的预算约束，但是，地方法团主义通过提供补贴、促进纵向与横向的经济整合、开辟融资渠道、投资各项公共服务设施等可以强化企业在国内外市场上的竞争优势。

但是，倪志伟对地方法团主义的正面评价也仅仅局限在完备的市场制度没有建立之前的过渡阶段。他认为，随着市场体制的日益完善，地方政府干预企业的收益肯定会超过其付出的成本。最终的改革目标是要把私有产权放在与公有产权平等的位置上，并通过法律、法规的形式保护私有产权。

二 地方国家法团主义

戴慕珍认为，中国的乡镇和村级地方政府在市场转型过程中扮演了一个不同于东亚新兴工业化国家的资本主义发展型政府的角色，而是地方政府直接经营自己辖区内的集体企业，俨然一个综合性的商业公司。她说：“在经济发展的过程中，地方政府具有商业公司的许多特征，地方政府的官员们完全像一个董事会成员那样行动，这种政府与经济结合的新制度形式，我称之为地方国家法团主义……我所说的地方国家法团主义是指一个地方政府协调其辖区内各经济事业单位，似乎是一个从事多种经营的实业公司。”

具体来讲，地方政府直接介入企业经营活动主要通过以下四种方式：第一、工厂管理，集体企业虽然名义上承包给了个人，但是由于所有权仍然握在地方政府手中，承包者对人事、发展、投资及生产等企业发展的重大事项只能提出建议，最终决定权掌握在本级地方政府的手里。第二、资源分配，地方政府掌握着中央调拨给地方的计划内价格的物资和本地拥有的稀缺资源，进行有选择的分配。第三、行政服务，包括协助企业取得营业执照、产品合格证、产品奖和减税机会等常规服务，动员地方政府下辖的所有机构和组织扶植重点的乡镇企业等特殊服务，甚至直接给予企业行政拨款。第四、投资与贷款，为企业提供贷款担保，评定企业贷款等级，支持当地成立半私营的信贷组织等。

“地方国家法团主义”的存在具有深厚的制度基础。首先，“分灶吃饭”的财政体制改革赋予了地方政府对财政盈余的自由支配权，激发了地方政府通过发展经济以扩大地方税收的经济动机。同时，农业非集体化的制度改革将农业生产的收入支配权还给了农民家庭，限制了地方政府从农业生产中扩大税收的行为。此外，地方党政官员在地方经济发展中不仅有个人的经济利益，同时也可以通过突出的经济发展成绩获得政治上的晋升。

三 地方政府即厂商

按照地方国家法团主义的逻辑，改革开放初期，中国农村工业化的飞速发展主要得益于财政制度改革对地方政府经济激励的强化。而实际上，在计划经济体制下，地方政府和厂商也并不缺乏经济激励，“大跃进”时期各级地方政府为了出成绩而大放“卫星”的行为就充分说明了这一点。

所以，真正的问题可能并不是经济激励缺乏的问题，而是产权不清的问题。社会主义体制研究专家亚诺什·科奈尔（Ianos Kornai）认为，在社会主义公有制条件下，政府与企业之间形成了一种讨价还价的双边垄断关系，它软化了预算约束，弱化了经济绩效。那么，20世纪80年代的中国在没有实行私有化改革的条件下，为什么却成为经济增长最快的国家之一呢？为此，安德鲁·沃德（Andrew Walder）从组织的角度解释了为什么中国的县、乡镇和村级地方政府要比中央、省、市级地方政府能够更加成功地经营好辖区内的集体企业。沃德认为，科奈尔的软预算约束理论忽视了行政系统内部各层级政府之间的差异，在中国，越是低层级的地方政府，辖区内工业基础越薄弱，政府的财政约束越硬化，不能在辖区内众多企业之间进行财务平衡，对辖区内企业有越少的非财务利益，因而能够跳出政府与企业的双边垄断的陷阱，克服软预算约束的障碍，更有效地监控辖区内的企业。

四 市场监控的地方法团主义

如前所述，沃德的理论认为，基层地方政府由于具有不同于高层级政府的一些特征，所以基层地方政府可以很好地监督企业，解决乡镇集体企业的委托代理问题和软预算约束问题。但是，彭玉生通过定量资料的分析发现，不是地方政府的直接监督而是市场的间接监督减少了乡镇企业的委托代理问题。当所有权和使用权分离之后，信息不对称导致直接监督的无效或者成本高昂。但是，市场监控对国有企业不起作用，因为他们不在一个公平的赛场上，背负特殊的政策负担。地方政府从国家银行的借款权力较好地解释了国有企业的软预算约束问题。地方法团主义内部的平调补贴很可能是有限的。由此可见，地方法团主义的正常运作需要借助于劳动力、产品和金融市场的充分竞争方能解决企业经理人的激励兼容问题。

五 地方市场社会主义

林南通过对大邱庄集体经济运作过程的分析认为，在20世纪80年代，整个大邱庄被组建为一个农工商总公司，农工商总公司集商业公司、村级党委机构、家族网络于一体。因此，在农工商总公司的运作过程中，除了指令协作与市场协调之外，一个根植于家庭——亲族——村庄之中的社会关系网络也是一个重要的协调机制，这就使得戴慕珍的地方国家法团主义有了一个更深厚的社会基础。

与倪志伟不同，林南并不认为地方法团主义只是一种过渡现象，很可能是一种普遍的、持久性的制度存在。与戴慕珍从类比的意义上不严格地使用法团主义概念的做法不同，林南认真地审视了法团主义术语的传统内涵，并对地方法团主义概念作了相对严谨的界定：地方法团主义是这样一种制度安排，它包括一个等级排列的组织体系，一个中心权威，一个职能统一体，具有地方性（地域性和关系网络方面）的需要，面临内在（协调）和外在（竞争）的双重依赖。

根据上述的定义，中国的地方法团主义具备了一般法团主义的基本特征。首先，中国的地方法团主义表现出体系的等级制和权威主义性质，存在一个明显的纵向指令链；其次，中国地方法团主义的各组织间存在功能的统一性，并且以经济为中心；第三，在中国地方法团主义体系中，成员的资格是强制义务性的，不存在竞争体系；第四，在中国地方法团主义体系中，和谐的需要被普遍认可，竞争尤其是公开的敌对被权威方压制或以组织间的谈判降到最低限度；第五，在中国的地方法团主义体系中，权威与和谐的实现以可以理解的、相互的道德义务为基础，而非以功利计算为基础；第六，在中国地方法团主义体系中，体系规定自己致力于增进共同财富与公益服务，其主要形式是资源的再分配。

尽管如此，中国农村地方法团主义也有与一般法团主义概念不相一致的独特性质。首先，中国农村的地方法团主义具有鲜明的地方性特征。地方法团主义很少得到国家给予的正式认可，典型的例子如20世纪80年代大批私营企业的“挂靠”现象。地方法团主义的权威是地方性的，领导人出自以往或现时的本地干部，新继任的领导人也基本上从本地居民家庭中甄选。它的行动目标也是地方性的，基本的、为大家所认同的目标就是经济发展、发家致富。它的成员资格也完全是地方性的，虽说有越来越多的外来要素（如劳动力、技术人才、资金乃至合作企业），但核心组织和企业无一例外主要是本地的。它的再分配体系主要以本地为中心，它的道德义务和对和谐的要求也是地方性的。其次，中国农村地方法团主义表现出内在协调与外在竞争的双重依赖。就内部而言，它需要并实质上强制性地要求各成员组织之间要协调合作。从外部来讲，在“开放”的经济体系中，组织是非常富有进取心的，积极地寻求劳动力、物资、资金和市场。这一特征使其有别于以亲族、种族、地域等为基础的自然法团主义。内在协调与外部竞争协调支持，彼此巩固。

六 企业家型政府

戴慕珍的“地方国家法团主义”描述了地方政府作为一个整体直接参与企业经营活动的现象，实际上，这只是改革开放后这个地方政府经营企业的一种方式。地方政府扮演企业经营者角色还有另外一种形式，就是地方政府的某些部门开公司、办企业，这在省、市、县级地方政府中更为常见，简·达科特（Jane Duckett）将地方政府中单个部门或几个部门合作开公司、办企业的现象称为企业家型政府，以区别于戴慕珍的“地方国家法团主义”。

根据达科特的调查，企业家型政府主要有以下六个方面的特征：第一、单个政府部门及其下属机构是基本的行动单元；第二、这些政府部门直接参与商业经营活动；第三、他们成立了新的以营利为目的的企业；第四、这些新成立的企业也是商业风险的独自承担主体；第五、政府对市场化改革具有适应能力；第六、企业家型政府的活动潜在地具有生产性，并不必然是寻租的。

达科特通过对天津市商务局的调查发现，企业家型政府的出现与宏观制度环境的变迁有直接关系。首先，在中国市场转型过程中，随着分税制的实施，中央和地方政府的财权和事权配置上出现了严重不匹配的现象，地方政府各职能部门的任务急剧增加，财政开支也随之增大，但是预算支出却没有成比例地增长，导致地方政府职能部门的财政压力加大。其次，随着政府机构改革的推进，一批被裁减下来的政府雇员失去了工作，那么，地方政府部门创办企业不仅仅是为了增加部门的收入，同时也是为这些裁减下来的政府雇员提供新的职业出路。最后，新生市场的刚刚出现、共产党控制的延续和单位制的持续、人们对经商态度的改变，都促进了地方政府部门的从商逐利活动。

七 小结

综上所述，地方政府扮演企业经营者角色实际上有两种方式：地方国家法团主义和企业家型政府。两者的不同主要在于经营企业的主体不同，地方国家法团主义的参与主体是作为整体的地方政府组织，它代表的主要是地方利益，而企业家型政府的参与主体则是地方政府中的某些职能部门，它代表的更多的是部门利益。但不论哪种方式，两者对市场的干预程度都是最深入、最全面的，它代表了改革开放初期阶段，在计划体制的余威仍然盛行的状况下地方政府从代理型政权经营者走向谋利型政权经营者的第一步。而这种角色转型的最重要的制度基础之一便是戴慕珍所说的以财政包干制为中心的分权化改革。钱颖一和温格斯特对之作了更为全面的分析，认为“分灶吃饭”的财政承包制度，不仅激发了地方政府发展经济的积极性和自主性，而且有助于限制中央政府对地方政府的掠夺行为，同时，要素的自由流动和辖区间竞争促成的“用脚投票”机制又约束了地方政府对社会的掠夺行为。

实际上，除了国家财政制度的激励效应之外，产权制度的维续也是促成地方政府经营企业的一个重要制度因素之一。因为在以所有权和经营权分离为主要内容的承包制度下，地方政府仍然拥有企业的所有权，这就为地方政府作为企业的“董事长”直接干预企业提供了法律意义上的正当性理由。在社会主义公有制产权制度没有彻底变革的背景下，中央政府的分权化改革只是在政府再分配系统内部自上而下地向地方政府放权，并没有进一步向更加微观的企业或个体放权，所以在20世纪80年代的温州地区，个体私营企业不得不“挂靠”在集体企业的名下开展经营活动。

虽然理论界对地方政府的企业经营者角色给予很高的正面评价，但是历史表明，这种政府代替市场的做法是有很大缺陷的。特别是从20世纪90年代中期开始，随着中国的市场环境从卖方市场转向买方市场，地方政府经营的集体企业普遍出现了亏损和资不抵债的问题，以前的“摇钱树”现在顿时变成了地方政府的“财政包袱”。加之中央政府紧缩银根和对银行部门实行垂直化管理，地方政府通过银行补贴集体企业亏损的办法也变得更加困难。正是在这样的双重压力下，从20世纪90年代中后期开始，一些地区的地方政府开始主动向企业放权，推进集体企业的民营化改革，地方政府不再直接参与企业的微观经营活动，只在外围为企业经营提供公共服务，由此，地方政府的角色从企业经营者转型到地区经营者。