第三节 公共就业服务均等化的理论基础
公共就业服务均等化作为一项民生性公共产品的价值追求，其理论思想基础可谓源远流长，选取合适的思想理论进行研究阐释是做好实证研究和对策分析的基础。本书对公共就业服务均等化理论基础的考量是围绕公平正义理论、公共产品理论、公共财政理论以及福利经济学理论进行的。
一 公平正义理论
中国正在进行的中国特色社会主义建设实践，是追求国家富强、人民富裕的寻梦之路，对公平正义的弘扬是最基本的选择。而就业是民生之本，在就业服务上的公平正义是公平正义广泛社会意义的重要表征。
（一）公平正义的基本内涵
公平与正义无论在政治经济领域还是法律领域，都是一个重要的价值取向。从古至今，从国内到国外，诸多哲学家、伦理学家都对公平与正义进行了分析阐释。亚里士多德认为，在各种德性中，“公正是最主要的，它比星辰更加光辉”“公正不是德性的一个部分，而是整个德性”“公正集一切德性之大成”
。柏拉图认为，正义表现的是社会和谐。亚里士多德提出，正义是守法基础上的平等。霍布斯认为，正义就是守约。卢梭认为，正义是一种公意，是主权在民、契约社会的体现。康德认为，正义就是善良的意志。杜威认为，“正义是处理道德情境的工具”。由此可见，公平与正义是社会关系的一种理想状态，均等化可以说是这一理想状态的价值延伸。尽管发达国家没有专门的理论阐释均等化理念，但在公平与正义的理论阐释的字里行间都渗透着这一理念的精髓。罗尔斯的正义论更是其中的典型代表。
罗尔斯在《正义论》中指出：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”罗尔斯正义理论的核心要义是平等原则。他认为，所有的社会财富和资源都应平等地分配。维护正义就是要通过调节社会制度的主要方面，解决社会的起点不公问题，尽量排除社会历史、自然等因素对人们生活造成的影响。而为了克服不平等的现实，实现正义，除了遵循平等原则外，还需要实现差别原则。罗尔斯认为，不平等产生的原因有主客观两个方面，一是客观的，即社会的，是指人们出身、所处环境、受教育程度等的差异而产生的不平等；二是主观的，是指人们生而具有的天赋差异带来的境遇的不同。罗尔斯进一步认为，客观差异是可以通过适当的制度消除的，而主观差异却是根本不能解决的。而对于一个正义社会而言，又是必须加以克服的。这就要求制度安排要遵循“差别原则”，用不平等的制度安排保证“最少受惠者”获得最大利益。用公式表示就是W = Maxmin［U1, U2, …, Un］。
罗尔斯正义理论的另一个重要内容是“原初状态”假设。“原初状态”的理想假设是人们有合作意愿，遵守契约，每个人所拥有的自由体系权利都是与其他人相容的，而且是最广泛的；最少受惠者的最大利益能够得到保障，社会所有职务和地位在公平的前提下，向全体民众开放。
从罗尔斯的正义论可以看出，其正义原则适用于政治和经济等领域，对公共就业服务均等化来说，一方面，实现对社会民众公共就业服务均等化体现了机会的均等性，满足了民众对就业社会产品或服务的平等分配需求；另一方面，公共就业服务均等化的倡导正契合了正义论中所阐述的保持一种正义性原则，这种正义性原则就是均等化内涵的本质体现。
（二）维护公平正义是政府的责任
公平正义是人类社会发展的价值追求，在现阶段及将来，公平正义也是中国特色社会主义的优越性的价值体现。公共就业服务作为民生之本问题的解决路径之一，其“公共资源投入要均等、就业机会要平等、公民在就业服务上的受益要同等的标准”是公平正义的直接表现。继党的十六届六中全会明确提出建立以公平正义为特征的和谐社会的目标之后，党的十七大进一步赋予其“学有所教，劳有所得，老有所养，病有所医，住有所居”的具体内容，党的“十八大”报告更进一步提出了在就业领域推动公平正义实现的政策措施。提出要实行就业优先战略和更加积极的就业政策，加强职业技能培训，提升劳动者就业创业能力，增加就业的稳定性。党的十八届三中全会提出要建立经济发展和扩大就业的联动机制，构建劳动者终身职业培训体系。可以说，就业服务领域的公平正义问题已引起党和政府的高度重视，党和政府也采取了一系列举措来解决这一问题。这里面包括在党的重大会议决议中将此项内容作为社会民生问题的一个重要方面加以阐释，表明了党和政府要秉承公平正义理念，破解现实困境，解决中国当前所面临的诸多社会问题的决心。
政府是以维护公平正义为存在的必然的。政府不是从来就有的，它是历史发展的产物，它诞生的依据之一就是要维护社会的公平正义。尽管这种维护带有阶级性质，是以国家机器为后盾的，但政府的宗旨从来都是宣称为整个社会的公平正义服务的。政府通过对国家政权的控制，用制度权力管理社会，为民众提供服务。公平正义是管理、服务的道德规制，是政府存在的合理性、合法性标志。这是政府顺应历史的必然选择，也是政府得以存续发展的、民众拥护支持的价值评价尺度。政府只有不断顺应民意，着力矫正社会的各种非公正问题，使民众不断感受政府维护公平正义的决心和效果，才能在历史的发展中保持存续的空间和时间。
政府的职能定位应是以维护公平正义为己任的。政府是行使公权力的代表，是国家机器运行的实际操作者，是上层建筑的重要成分。现代政府是服务型政府，公共权力的行使以“公共性、普遍性、强制性和非营利性”为特征。这一职能定位要求政府超脱于个人与社会之外，着眼于全社会，以行政手段，辅之以必要的强制手段，解决现存社会的不公平、不公正问题。
公平正义的实现程度取决于政府责任的履行情况。现代社会是公民的社会，强调社会多元主体的共同社会责任。公平正义的实现，社会组织、公民个人也需付出努力，但这不能抹杀政府的主体责任。维护公平正义的第一责任人是政府。“如果说市场行为是实现效率的主要手段，那么政府行为则是实现社会公平的主要手段”。毕竟政府是公共产品的主要提供者，其制度设计、施政纲领是否科学公平直接关系到服务的公众满意度，即公平正义信度。
（三）公平正义是公共就业服务均等化的核心价值追求
均等化不是绝对的平均，而是向弱势群体倾斜，最终实现均衡态势的目标的解决。
第一，公平是公共就业服务均等化的核心理念追求。自文明社会产生以来，公平就是人们孜孜以求的价值。时至今日，公平已成为法治与道德的结合体，是社会的稳定器，也是社会进步发展的考量表。党的十八届四中全会提出了依法治国的全新理念，今后相当长的一段时期内，依法治国，建设法治社会、法治国家都将是中国社会政治生活的主题，公平将作为社会文明进步程度的重要指标注入社会生产生活的各个方面中。公共就业服务均等化作为处理社会群体就业关系的一种重要手段，理应将公平贯穿始终。政府和社会要以制度性保障给予就业公平以有效支持，正如国家主席习近平在第五届亚太经合组织人力资源部长级会议上指出的那样，我们坚持公平正义的最基本方法，就是着力“促进人人平等获得发展机会，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系”。
第二，正义是公共就业服务均等化的本质理念追求。正义与公平是相辅相成的一对概念。两者互为前提和基础，互相包含。所以，社会主义核心价值观当中的“公正”释义就是公平正义。公共就业服务作为公益性服务，彰显的就是正义，将初次分配和再分配过程的税收、上缴利润等手段积累起来的资金投入到就业服务领域，保证社会成员“大致机会均等、权利均等地享有服务资源和服务本身”，这实质上就是用政府的服务职能以作为的方式履行维护正义之职。公共就业服务均等化这一政策导向“本身就决定了社会生活中利益和负担的恰当分配”。
所以说，公共就业服务均等化是建立在公平正义的理论基础上的，而公共就业服务均等化的推进过程也是公平正义实现的过程。
二 公共产品理论
公共产品理论是随着人类社会的文明进步历程产生的。
（一）公共产品的基本内涵
公共产品是与私人产品相伴而生的概念。萨缪尔森认为，公共产品是指每个人对它的消费都不会导致其他人对它消费的减少的产品。该定义的数学表达式为
，即第n + j种产品的总量等于第i个人对第n +j种产品的消费；而私人产品消费的表达式为：
，表示第j种产品的总量等同于所有人对第j种产品的消费之和。由此可以得出公共产品的典型特征：第一，效益的不可分割性。效益的不可分割性是指一项产品或服务是向整个社会共同提供的，具有共同受益的特点。即产品的效用为社会所有成员共享，而非由个别人享用，即产品效用不能分割为若干部分。在这一点上，国防产品有着最明显的表现。第二，消费的非竞争性。它指的是某一个人享受产品的同时，并不排斥其他人对该物品的享受，也不会因此而减少其他人享受该产品的数量或质量。即增加一个消费者的边际成本为0。第三，受益的非排他性。它指的是在技术上无法或很难将拒绝为之付款的个人排除在公共产品的受益范围之外。从另一个角度看，任何人也不能采取拒绝付款的方式将其厌恶的产品排除在其享受范围之外。而私人产品在受益上是具有排他性的，只有个人在消费过程中受益，才愿意为之付款。同时满足这三个条件的公共产品是纯粹的公共产品。如果不能同时满足以上三个条件或满足的程度不够，可称为准公共产品。
（二）公共就业服务的公共产品品质
公共就业服务可称为一种准公共产品，其基本满足公共产品的构成要件，所以公共产品理论对公共就业服务产品的投入和产出也是具有重要指导意义的。
其一，公共就业服务作为一种准公共产品，也具备非排他性和非竞争性特征。因此政府的财政支出应该单列出公共就业服务支出项目，提升其作为公共产品的地位，改变目前公共就业服务支出在社会保障项目中列支的状况。
其二，公共产品理论表明，政府是基于国家安全、社会发展和公民利益需求等角度来考虑提供各种公共产品的。公共产品的提供也应考虑其效度，边际效用理论是适用于公共产品的，货币的价格和价值尺度功能同样适用于公共产品。公共就业服务作为准公共产品，效度评价显得更为重要。目前，中国亟须建立、健全供给效率评价和考核指标体系，以促进公共就业服务产品效率的提高。
其三，公共产品虽然具有非排他性，但在受益范围上，还是有区域差异的，这一点在中国公共产品提供上表现得更为突出。公共产品因受益范围的区别，可分为全国性的和区域性的，并且在区域内部也有受益范围的差别。财政体制划分和财政资源的分配的主要理论依据就是公共产品的一定区域差异性。这也是中央政府和地方政府提供不同层次公共服务的主要依据。全国性的公共产品资金由中央政府提供，区域性的公共产品资金和群体性的公共产品资金由地方政府提供，而涉及多个区域或多个群体的公共产品资金需要相关联的地方政府联合提供，中央政府负责统筹协调。这种由受益范围和区域属性决定的公共产品财政供给机制在公共就业服务产品的提供上具有很强的参考价值。
（三）蒂布特模型与公共就业服务的有效供给
公共就业服务作为一种准公共产品，提供主体来自地方政府，带有浓郁的地方公共服务供给色彩。蒂布特模型对公共就业服务的有效供给具有重要的启示作用。
1956年，蒂布特在《地方支出的纯理论》一文中，提出了有效供给地方公共产品的理想模型。首先，蒂布特阐述了地方公共产品的有效选择机制。提出了地方公共产品供给的竞争性。其次，蒂布特提出了提供最优公共产品供给的条件假设。一是消费者的自由流动权利是现实的；二是消费者的信息获取是充分的、同质的；三是消费者的自由流动是有充分的居住地可供选择的；四是居住地选择不影响就业机会；五是各社区所提供的公共服务不存在外部差异；六是任意区域都有最优规模；七是没有达到最优规模的社区试图用降低平均成本来吸引居民。最后，在此假设基础上，因为消费者的选择偏好是完全自主的，因此，同一社区的消费者，对公共产品完全满意，而社区也达到了最优的公共服务数量，理想化的社区模型由此达到。
蒂布特模型对公共就业服务供给具有指导意义。第一，公共就业服务的供给要尽可能与不同层次的居民需求相适应，注重个性化供给。第二，公共就业服务的供给要适应经济发展水平。公共就业服务应在不同经济发展阶段以不同的供给形式来进行，滞后或超越经济发展阶段的公共就业服务都是不可持续的。第三，应创造条件促进消费者的自由流动。消费者不受限制的自由流动权核心是“用脚投票”，应消除流动限制，使消费者无限制、无成本地在社区间自由转移。第四，应积极推动公共就业服务信息公开。消费者的知情权必须是充分的，才能有利于自由选择权的充分发挥。公共产品理论为公共就业服务供给模式的选择提供了理论依据。
三 公共财政理论
公共财政理论是在市场经济前提下，以“公共产品”提供为基础，通过弥补“市场失灵”，进而实现政府职能的财政理论。公共财政理论是以政府和市场的关系为主线展开和发展的。其基本特征主要表现在四个方面。一是公共性。公共财政以满足社会公共需求为立足点，这是公共财政的本质属性。二是公平性。“一视同仁”地对待所有经济主体和社会成员是公共财政的基本属性。这一属性通过均等提供公共服务来实现。三是非营利性。公共财政与其他市场经济不同，不是以盈利为目的，而是以追求公共利益为己任。四是法治性。公共财政作为政府直接进行的经济活动，必须在法律的约束和规范下进行。
公共性是公共财政的本质特征。这是因为，政府是整个社会的代表，政府的财政收入来自全体社会成员，因而公共财政支出也必须用于全体社会成员，即要求政府必须对所有经济主体和社会成员提供“一视同仁”的服务。在“一视同仁”的政策下，政府及其公共财政在为社会提供服务的过程中，对所有的社会成员应该公平对待。而在“区别对待”的政策下，政府及其公共财政实际上只着眼和偏重于某些经济成分、社会集团和少数社会成员的利益。政府为社会提供服务时的“一视同仁”，是通过公共收入、公共支出和转移支付制度来实现的。
公共就业服务均等化体现了公共财政的“公共性”，深化了公共财政的职能，延伸了公共财政“一视同仁”的特征。也就是说，公共就业服务均等化要通过公共财政筹集收入和进行支出来实现，目的是公平地满足社会就业的需要，并要求公共财政要为不同利益集团、不同经济成分、不同社会阶层提供“一视同仁”的就业服务。公共就业服务均等化的公共性和“一视同仁”，可以促进社会资源达到最佳配置状态，其主要实现手段——转移支付具有较强的收入分配功能，其强调的“不同阶段不同标准”，对宏观经济的稳定和发展大有裨益，也因此进一步深化了财政职能。
四 福利经济学理论
福利经济学是由英国经济学家霍布斯和庇古于20世纪20年代创立的，其形成的标志是庇古的《福利经济学》的出版。在1929—1933年世界性的经济危机之后，卡尔多、希克斯、勒纳等补充修改了庇古的福利经济理论，将其建立在帕累托理论基础上，称之为新福利经济学。“二战”以后，阿罗、李特尔等人对福利经济学进行了发展性研究。福利经济学研究的主要问题有：以提高效率为目标的资源配置问题，以实现公平为目标的收入分配策略，以增进社会福利为目标的集体选择问题等。福利经济学的基本理论思想，对公共就业服务均等化的理论研究与实践具有一定的启发意义。
（一）庇古的思想对公共就业服务均等化的理论支撑
庇古认为，福利由效用构成，效用就是满足需要，人性的本质就是追求最大的满足，也就是追求最大的福利。庇古提出了两个命题：国民收入总量越大，社会经济福利就越大；国民收入分配越是均等化，社会经济福利也就越大。庇古的命题在西方经济学说史上首次将社会福利问题与国家干预收入分配问题结合起来研究，这项开创性的工作对公共就业服务均等化的研究产生了基础性影响。
首先，国民收入可以通过公共就业服务转化为社会福利，所以公共就业服务总量可以随着国民收入总量的增加而增加，公共就业服务总量越大，社会福利也就越大。一方面，公共就业服务在未达到满足所有人的充分就业需求的情况下，其总量的增加可以达到社会福利增进的目的；另一方面，在公共就业服务投入占国民收入比例不变或者有所提高的前提下，国民收入的增加必然导致公共就业服务总量的增加，进而社会福利总量将得到提高。可见，公共就业服务是国民收入与社会福利的媒介之一。
其次，公共就业服务越是均等化，社会经济福利也就越大。庇古将收入分配与资源配置联系起来，兼顾了效率与公平，认为国民收入分配均等化能够增进社会福利。虽然庇古倡导的国民收入分配均等化的观点不可取，因为这种均等化是对效率原则的绝对忽视，也违背了市场经济原则。但庇古对社会资源的均等配置思想还是具有一定价值的。作为社会资源之一的公共就业服务也必然存在优化配置的问题，而均等化就是公共就业服务较为合理的优化配置选择方式，政府应在充分考虑个体实际需要的前提下，通过“相对均等”的公共就业服务配置，来提高效率并增进公平。
（二）补偿原则的基本思想对公共就业服务均等化的理论支撑
与旧福利经济学相比，新福利经济学用帕累托最优来解释福利问题，发展了效率标准。但当福利状况改善或恶化在社会群体中同时占据相当比例时，帕累托最优对整个社会福利的增进状况就难以测度了，而且在帕累托最优时的社会分配是否公平不能衡量。对此，新福利经济学提出了补偿原则来弥补其缺陷。
补偿原则的基本思想是，国家的任何政策变动都将导致市场价格变动，会使部分人受益部分人受损。如果一些社会成员状况的改善补偿了其他社会成员状况的恶化，且补偿后还有剩余，就说明社会福利增加了。补偿原则关注的是“整个社会的福利”或“福利综合指标”，兼顾了效率与公平，为公共就业服务均等化提供了理论基础。
首先，随着经济的发展，公共就业服务支出占财政支出的比例应该不断提高。政府的职能之一是提供公共就业服务。随着经济发展水平的不断提高，政府应该提高公共就业服务在财政支出中的比例。补偿原则的基本思想为这一必然选择提供了理论依据。用于公共就业服务的财政支出比例的提高，会改变原来的利益格局：一部分人的既得利益减少，全体社会成员享受的公共就业服务总量增加。而在公共就业服务供不应求的社会状态下，提高公共就业服务支出比例所增加的社会效用足以补偿一部分人被减少的效用，社会福利最终会得以增进。
其次，补偿原则的基本思想为公共就业服务的合理分配提供了理论依据。因地区经济发展差异引起的公共就业服务差异需要公共财政通过转移支付来均衡，以消除其不利影响。加大转移支付力度使得公共就业服务均等化程度增加，可以更大程度上满足各地居民的就业需要，以提高财政转移支付资金的效率并增进社会福利。但在财政资源有限的状态下，这种转移支付手段会改变固有的利益格局，带来部分社会成员效用的损失，但这种损失与增加的社会福利相比是次要的。并且，政府可以制定和实施相应政策，支持地区经济发展，提高居民收入水平，进一步补偿因公共就业服务均等化带来的损失。因此，未满足的公共就业服务需求得以满足，损失的效用得到补偿，整体社会福利得到提高。
（三）社会福利函数理论的基本思想对公共就业服务均等化的理论支撑
伯格森、萨缪尔森、阿罗等人提出了社会福利函数理论。他们认为，基于补偿原则的补偿恰当与否事前无法预知，其结果只能通过受益者的感知确定，而感知的随意性和难以衡量使补偿的效度测定难以达成。而社会福利和影响社会福利的各种因素之间存在着一定的函数关系，其中公平和效率是影响社会福利的两个重要因素。尽管阿罗不可能用定理证明符合相应条件的社会福利函数并不存在，但是社会福利函数理论的基本思想仍然为实施公共就业服务均等化提供了重要理论依据。
首先，社会福利函数理论可以帮助政府掌握各种影响社会福利的因素，并在若干可选政策中选择出一个相对较好的政策来提高整个社会的福利。
其次，社会福利函数理论强调收入分配合理化，而不是收入分配平均化。因为对于偏好选择多样化的个人而言，得到相等的收入并不能保证他们的福利普遍增进。这种思想可以用于公共就业服务均等化，即对于偏好选择多样化的个人而言，不同个人对公共就业服务的需求不同，简单地平均分配公共就业服务并不能保证社会成员的福利普遍增进，因此，公共就业服务均等化应充分考虑个人公共就业服务需求的“相对均等化”，只有这样的公共就业服务分配才是合理的。
（四）阿马蒂亚·森的思想对公共就业服务均等化的理论支撑
诺贝尔奖得主阿马蒂亚·森在以往福利经济学重视均等化的基础上，将经济学和伦理学相结合，设计了新的福利指数。阿马蒂亚·森认为，社会福利提高的内涵不单纯是效用还应该包括个人能力的培养和提高。他对“福利”的理解是：福利并不是由商品本身创造的，而是由商品带来的那些机会和活动创造的。而这些机会和活动产生的基础是个人的能力。
阿马蒂亚·森的观点对推进公共就业服务均等化具有重要影响。首先，他更加强调个人能力的提高，认为这是以往福利经济学所倡导的重视经济增长、效率提高以及收入均等化、合理化的基础。本着这一思想，联合国创建了人类发展指数。依据阿马蒂亚·森的观点，重视人的生存和发展环境是个人能力提高的前提和基础。而生存和发展环境的改善很大程度上取决于公共服务的供给与分配，而就业服务又是其中的重中之重。因此，政府为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共就业服务，是社会成员能力提高、社会福利增进的保障。
其次，在把提高社会福利水平看作政府主要职责的基础上，阿马蒂亚·森认为，政府在制定经济政策时不应只看政策的经济激励作用，政府政策应保障居民生存和生活条件，提高居民社会生活能力，这也是实现公共就业服务均等化的动力和内在机理。
（五）帕累托最优理论对公共就业服务均等化的理论支撑
从帕累托最优的效率角度出发，公共就业服务资源配置的必然状态是：所有享受公共就业服务的个人感知的状态与没享受这种公共就业服务时一样好，而且至少一个人的情况比没享受时更好，那么公共就业服务资源配置就是最优的和有效率的分配。只有实现公共就业服务资源的最优配置，才能保障经济健康、快速发展，才能为公共就业服务总量增加、社会福利最大化奠定基础。
从帕累托最优的公平角度分析，公共就业服务具有非排他性和非竞争性，一方面无法排除他人享受同项公共就业服务，“共同消费”特征明显；另一方面公共就业服务对象的增加不会引起服务成本的增加。因此，当实施公共就业服务均等化且公共就业服务达到一定数量后，扩大公共就业服务对象的范围，不会有人受到损失，但一定会有人增加福利，这符合帕累托改进原则。且享受公共就业服务的人越多，公共就业服务均等化的程度越高，整体社会福利越大。
（六）次优理论对公共就业服务均等化的理论支撑
在现实经济中，因为存在市场失灵及许多干扰因素，使帕累托最优状态很难达到。基于这种考虑，李普西和兰卡斯创立了次优理论。次优理论的基本主旨是，在制定公共就业服务均等化的具体实施政策时，可以将干扰因素作为影响因素考虑进去，在此基础上寻找次优的路径，实现一定福利目标引导下的公共就业服务均等化，使社会福利的整体水平得到提高。有了次优理论的支持，公共就业服务均等化思路也变得非常灵活。
次优理论是要求信息充分透明的理想化的理论。而现实经济环境却是错综复杂的，政策制定时很难做到全面考虑所有影响因素，而且即使全面考虑了，也有可能因为成本的制约而难于达到最优解决方案。基于这一考虑，黄有光提出第三优理论：当实现帕累托最优的限制因素较多、需获取的信息量大并必须支付过高的行政费用时，则应采取第三优政策。第三优理论是衡量政策效率的一个低标准尺度，可以理解为，视具体情况采取现实的、最有效率的政策，力求最大限度地改善社会福利。
在现实的经济社会环境中，往往只有第三优理论的条件能够得到满足，因而在第三优理论框架下分析公共就业服务均等化更具现实意义。一方面，因缺乏偏好表达机制，政府无法获知每个公共就业服务对象对公共就业服务质量和内容的偏好，存在信息不对称问题。另一方面，即便是政府可以获知每个服务对象的偏好及需求，这样做的执行成本也会很高。此外，大部分公共就业服务由地方政府提供，这导致信息不对称，执行标准问题变得更为复杂。因此，必须根据具体情况，在不同的经济发展阶段，不同的地区，针对不同群体，推行公共就业服务均等化，并力求强化公共就业服务均等化的程度。