第一章 绪论

第一节 研究背景、研究目的和研究意义

一 研究背景

公共就业服务最早的项目是职业介绍。1910年，英国开办了世界上第一个国家职业介绍所，时至今日，世界性的公共就业服务事业已经走过了百年历程。可以说从1910年起，现代政府治理国家追求的目标之一就是向公民提供均等的公共就业服务，并在施政纲领上加以贯彻。发达国家在公共就业服务实践中，通过强化政府的垄断地位，推行国有化改制，并借助公共财政预算与转移支付等手段，不断创新公共就业服务供给模式，形成政府主导、社会组织和私营部门多元参与、协同供给的机制，逐步实现了公共就业服务均等化。

公共就业服务作为基本公共服务的重要组成部分，是首要的民生工程。在中国，面对不断增长的就业大军，就业形势日益严峻，就业矛盾不断增加，推进公共就业服务均等化显得尤为重要。

一个世纪以来的实践证明，公共就业服务在减少失业率、保障失业者基本生活、调节劳动力市场、提高劳动者就业能力、促进人力资源合理流动等方面，发挥了重要作用。随着时代的发展和社会的进步，客观上对公共就业服务提出了更高的要求，而实现公共就业服务均等化是适应社会发展要求的重要之举。目前，虽然官方统计显示的失业率在4%左右，但因为中国人口基数大，所以这一数字还是非常值得重视的，再加上中国幅员辽阔，各地区自然资源环境不同，就业环境复杂，城乡二元结构矛盾突出，不均衡的就业服务状况日益成为经济发展和人类全面发展的障碍，而且随着老龄化社会特征的显现、劳动力资本红利减少带来的结构性失业人数增多，推进就业服务均等化更显得刻不容缓。而同样，由于中国复杂的社会环境，实现这一目标，任重而道远。因而，对这一问题进行系统梳理、寻求其解决路径意义重大。

第一，公共就业服务均等化是释放人力资源活力的操控器。中国作为世界人口大国，城市新增劳动力就业、失业人员再就业、高校毕业生就业及农村剩余劳动力转移就业等问题交织在一起，就业压力巨大。仅以高校毕业生为例，如图1—1所示，2013年毕业人数就达到699万，2014年达到727万，2015年更是达到了749万。不断创造最难就业季的历史，大学生就业牵动着千家万户的心，“就业”成为全民话题。尽管中国自20世纪80年代以来，逐步建立起包括职业介绍、职业指导、职业培训、社区就业岗位开发等公共就业服务体系机制，对解决多层面人群的就业问题发挥了重要作用，但阻碍劳动力资源自由、有序流动的制度性障碍依然存在。一是劳动力市场的城乡分割、地区分割；二是劳动力市场政策及制度措施欠缺公平合理性；三是行业垄断壁垒和城乡就业服务体系分割。这些障碍因素成为人力资源合理流动的樊篱。因此，创新公共就业服务模式，不断推进公共就业服务均等化，促进人力资源的合理科学流动是解决问题的重要途径。

第二，公共就业服务均等化是经济均衡发展的助推器。公共就业服务作为基本公共产品之一，政府的主导地位不容置疑。但其发展现状表明，中国政府的公共就业服务职能定位不科学，导向引领作用不突出，在城市管得过多、过细，而在农村和某些欠发达地区管理又严重欠缺。由于没有充分利用市场化供给手段，调动多方力量，导致政府很疲惫、财政压力巨大，而服务效果却不明显，而且城乡和区域之间的差距不断扩大，不均衡发展现象突出。现实的矛盾促使政府在提供公共就业服务的过程中，在尊重差异的基础上，必须注重均等化原则。宏观调控和微观管理相结合，从国家管控层面消除城乡二元结构的体系机制，同时尊重差异性，支持地方建立符合实际的治理机制；更进一步调整政府的角色地位，尊重市场的主体作用，将部分适合竞争、经营的就业服务项目完全市场化，鼓励非政府组织、社会团体等进行公共就业服务经营运作，发挥市场在公共就业服务中的作用，形成人、财、物流畅运行的体系机制，促进公共就业服务均衡发展。

第三，公共就业服务均等化是中国公共就业服务理论制度创新的加速器。21世纪初，中国开始由生存型社会向发展型社会转变。在发展型社会中，生存需要不再是第一需要，取而代之的是个人的全面发展需要。人们对衣食住行等物质层面和文化娱乐等精神层面的需求不断提高，更多地追求个人价值的社会认可度。而就业是一切发展需要的实现基础，所以人们对就业的关注度更高，要求也更高。就业服务作为满足公民就业发展需要的保障，必须随着人的需求发展而不断发展，要使服务总量不断增加，服务主体不断延伸，服务结构和层次不断调整和提升。这需要中国的公共就业服务进行重新定位和改革创新，而这一过程，需要科学、系统的理论作指导。

第四，公共就业服务均等化是适应经济新形势、应对全球化挑战的稳定器。世界经济日益全球化一体化的趋势是不可逆转和不可回避的。中国作为发展中大国、世界第二大经济体，经济的发展、社会的进步与世界紧密结合。自1978年以来，中国的发展历程证明，改革开放是中国经济发展的强大助推器。中国要全面建成小康社会、实现中国梦，必须坚持改革开放绝不动摇，全面发展外向型经济，外需、内需、投资“三驾马车”共同驱动、缺一不可。就业作为与经济发展相关的指标，对经济发展变化的影响不容忽视。而对现实就业问题的解决和均等化的真正实现又是至关重要的。商务部相关课题研究显示，在不考虑其他因素变化的情况下，就业的进出口弹性为0.3219。中国受传统劳动力资源优势的影响，纺织业、服装业、加工业等劳动密集型产业在对外贸易中占据重要地位。2008年，国际金融危机曾造成大量农民工返乡，现虽已步入后危机时代，劳动密集型产业在外向型经济中的比重也有所下降，但随着中国融入世界的进程不断加深，劳动就业与全球发展的联系也日益密切。近年来，中国一直是国际上遭受反倾销调查最多的国家。反倾销调查及其他各种新的贸易摩擦对中国的就业产生了负面的影响。一些发达国家指责中国在劳动就业方面上存在工时长、工作环境差、安全保障低等问题，导致它们相关产品在价格上没有优势，它们认为中国产品存在着“劳工倾销”。诚然，这些国家的指责主要是受经济利益的驱动，但国际贸易与劳工标准相联系是个不争的事实。劳工问题国际化是中国在融入经济全球化过程中必须要直面的一个现实性问题。所以，转变国际贸易方式，需要扭转劳动力成本依赖模式，这迫切要求中国为劳动力资源构建一个公平竞争的就业环境，全方位地加强公共就业服务，以改变一些企业“劳工压榨”的形象。因此，以公共就业服务均等化促进就业环境等的改善和提高是必然的选择。

二 研究目的

公共就业服务均等化是衡量政府公共服务均等化的核心指标之一，是维系全体社会成员生存与发展，促进社会公平正义和文明和谐的“基石”，是政府关注民生、改善民生的重要切入点，也是实现国家富强民主、人民生活富裕的基础保障。公共就业服务是以促进就业为目的，由政府向劳动者提供的、公益性的、能用来满足劳动者就业需要的产品和服务。公共就业服务的公益性本质要求把与就业相关的各个服务项目覆盖到社会各领域、惠及社会各类就业群体中。政府向每一个公民提供的公共就业服务的机会必须是均等的，通过均等化的公共就业服务实现就业权的平等，这是公民平等享有一切权利的基础。党的十七大报告指出：“要坚持实施积极的就业政策，加强政府引导，完善市场就业机制，扩大就业规模，改善就业结构。完善支持自主创业、自谋职业政策，加强就业观念教育，使更多劳动者成为创业者。健全面向全体劳动者的职业培训制度，加强农村富余劳动力转移就业培训。建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。完善面向所有困难群众的就业援助制度，及时帮助零就业家庭解决就业困难。”党的十八大进一步提出了推进实现更高质量就业的总要求。2013年8月，习近平总书记在辽宁考察时指出，要做好就业再就业工作。党的十八届三中全会提出了为健全、促进就业创业体系机制，应着力完成的任务：一是建立联动机制，促进经济发展和扩大就业双向共赢；二是健全政府促进就业的责任制度；三是规范招人、用人制度，努力消除影响平等就业的制度障碍和就业歧视；四是建立创业新机制，形成政府激励、社会支持、劳动者投身创业的局面；五是完善城乡均等化的公共就业创业服务体系；六是构建劳动者终身职业培训体系，完善失业保险、失业监测统计等制度体系；七是创新劳动关系协调机制，畅通合理诉求表达渠道。这些为新时期就业服务工作的均等化发展指明了方向。

就业是民生之本。平等的就业权是社会和谐、进步的重要参考指标。判定政府服务职能是否履行的重要指标之一是面向就业领域为所有就业人群提供基本的服务。就业领域的服务以促进就业为目的，以提供公益服务来定性，以政府服务公众的职能来定位，由公共政策、公共财政给予保障和支持。只有通过公共就业服务均等化和就业扶持政策普惠化，帮助有就业意愿的人员实现就业，才能达到社会就业更加充分的目标。2008年1月1日颁布实施的《中华人民共和国就业促进法》对公共就业服务的性质、原则、政策框架、服务内容等作了详细规定，使公共就业服务均等化的实现有了法律的保障。推进公共就业服务均等化，是加快统筹城乡就业步伐、缩小区域发展差距的直接动力，是建设和谐社会的重要环节，是贯彻落实党的十八届三中全会确定的实施扩大就业发展战略的重要内容。

三 研究意义

就业是民生之基。公民均等地享有公共就业服务的权利，是彰显社会公平正义的重要体现，也是实现充分就业、优质就业的重要手段和必由之路。同时，均等化的资金统筹规划也有助于提高就业服务专项资金的使用效率。因此，本书以“公共就业服务均等化”为主题，具有十分重要的理论意义和现实意义。

（一）理论意义

尽管目前中国国内学者对于公共就业服务均等化问题的研究，已经取得了不少共识性研究成果，但是对于均等化政策背后的理念研究仍然不够充分和深入，这往往导致不少学者和不同群体依据不同视角来看待这个问题。简单来说，从社会公平与公正视角出发来探讨公共就业服务均等化问题，所得出的结论必然与从现实的财政保障能力与支出结构等方面考察所得出的结果不一致。基于当前中国经济社会发展的国情可看出，现阶段中国的公共就业服务供给既存在总量供给方面的不均等问题，同时也存在结构供给方面的非均衡化问题，而具体到供给标准和提供方式方面，地区之间、城乡之间也有很大差异。这些现实问题的解决对于学术界而言，并非以分头研究和逐一解决为最佳方式，最终还是需要从公共就业服务供给制度本身入手，并结合现阶段的社会经济发展状况来进行宏观把握。同时，从已有大量相关的研究成果来看，尽管有众多成果对公共就业服务均等化问题进行了深入的探讨和研究，但真正从供给制度与政策入手，结合现阶段社会经济发展及公共就业服务供给现状等方面所做的研究，还是相对不足。因此，本书以现有的研究成果、前沿理论、时下改革政策为研究背景和理论基础，基于公共就业服务的供给现状和其均等化的制度变迁历程，通过分析中国公共就业服务不均等的表现，梳理产生问题的根源，测度公共就业服务均等化水平，剖析现有问题对就业服务的障碍，为实现公共就业服务均等化提供理论支撑和决策依据，推动公共就业服务体系的改革和创新。在理论分析和实证研究的基础上，提出实现中国公共就业服务均等化的原则基础、政策措施及路径选择，为促进政府在公共就业服务领域的正确角色定位、调整公共就业服务布局、推进社会公平正义、维护社会稳定和全面深化改革、早日建成小康社会提供有力帮助。

（二）现实意义

理论来源于实践，又作用于实践、指导实践。权为民所系、利为民所谋是政府的职责所在，是检验政权性质和社会发展程度的根本标准。公共就业服务的均等化发展要求政府主导、多元参与、合作整合来实施就业服务。本书的主要研究目标是期望能为政府主导的公共就业服务均等化推进过程提供具有可行性和科学性、普遍应用性、较高的实用性、整体协作性的实践模式与相应的政策建议。在尝试给出解决就业服务体系“碎片化”问题建议的基础上探求推进公共就业服务均等化的未来生长点，推动实践层面的中国特色的公共就业服务体系的构建；促进中国特色的公共就业服务体系和机制的细化、深化，不断提升人力资源的社会经济效益。同时，公共就业服务是帮助劳动者实现就业的一种有效手段。加强公共就业服务均等化研究，有助于解决中国的就业问题，也有助于用有效的管理工具促进劳动力的合理有序流动。更深层次的意义在于期望通过公共就业服务均等化体系的构建与新的户籍政策实施的配合，推动城乡一体化进程，促进城乡二元结构樊篱的真正破除，加快中国城市化、现代化的进程。